II SAB/Op 10/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Beata Kozicka po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. Z. i M. Z. na bezczynność Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu w przedmiocie uciążliwej emisji dymu z komina postanawia 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić skarżącym J. Z. i M. Z. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych, tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. Skarżąca M. Z. i skarżący J. Z. wnieśli 4 stycznia 2021 r. skargę na bezczynność Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu (dalej też: OWIOŚ) w sprawie uciążliwej emisji dymu z komina. Skarżący podnieśli, że mieszkając w [...] przy ulicy [...] byli narażeni notorycznie na uciążliwą emisję dymu z komina firmy A Spółka z o.o. spółka komandytowa w [...], Filia w [...] (dalej też: firma A, lub spółka), która mieściła się przy ulicy [...] w [...]. Zaznaczyli, że nieopodal ich miejsca zamieszkania będącego osiedlem mieszkaniowym firma A narażała okolicznych mieszkańców na uciążliwą emisję dymu z zakładowego komina, którym odprowadzane były spaliny z użytkowanego w zakładzie pieca centralnego ogrzewania. Zaznaczyli, że wraz z innymi mieszkańcami podejmowali jesienią 2018 r. w czasie sezonu grzewczego interwencję u lokalnych władz, tj. Burmistrza Brzegu i Starosty Brzeskiego, lecz nie przyniosły one żadnego rezultatu. Z przedstawionych akt administracyjnych sprawy wynika, że Starosta Brzeski zawiadomieniem z 20 listopada 2018 r. przekazał pismo skarżących z 19 listopada 2018 r. do Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu. Starosta powołał się na art. 2 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. 2018 r. poz. 1471, ze zm.) oraz ustawę z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2020 r. poz. 1219, ze zm.) dalej też: P.o.ś. Podkreślił Starosta, że do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska należy kontrola podmiotów korzystających ze środowiska. Ponadto na podstawie art. 9 ust. 1 i ust. 1b pkt 2 Inspekcja Ochrony Środowiska prowadzi kontrole planowe i pozaplanowe a wśród tych drugich także kontrole interwencyjne. Starosta Brzeski na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. uznał się niewłaściwym rzeczowo do rozpoznania sprawy. Starosta zaznaczył w zawiadomieniu o przekazaniu sprawy, że jako organ administracji publicznej nie wydawał żadnych pozwoleń w zakresie ochrony środowiska dla firmy A, od której nie wpłynęło także zgłoszenie instalacji spalania paliw w oparciu o art. 152 Prawa ochrony środowiska. W kolejnej interwencji z 23 listopada 2018 r. skarżący zaznaczyli, że firma A zajmuje się produkcją mebli tapicerowanych a działalność na nieruchomości przy ulicy [...] rozpoczęła w sierpniu 2018 r. kiedy to także zaadaptowała pomieszczenie przylegające do hali produkcyjnej na kotłownię. W tym samym czasie wybudowano komin, z którego w godzinach pracy zakładu, czyli od 6.00 do 15.00 wydobywa się czarny duszący dym. Uznali że wobec zamontowania pieca w sierpniu 2018 r. winien on odpowiadać, według przepisów, V klasie emisji spalin. Zaznaczyli że interweniowali w [...] Straży Miejskiej i miejscowej Policji, ale nie przyniosło to oczekiwanej poprawy. Tymczasem w strefie ich zamieszkania wszyscy okoliczni mieszkańcy narażeni byli na wdychanie duszącego dymu. Opolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Opolu przeprowadził w dniach 6-19 grudnia 2018 r. kontrolę interwencyjną, problemową, z której sporządzono protokół. Z ustaleń organu wynikało że kontrolowana firma A ma umowę najmu z 6 kwietnia 2018 r. zawartą z właścicielką nieruchomości. Ustalono, że spółka rozpoczęła działalność w [...] przy ulicy [...] w dniu 1 czerwca 2018 r. a sezon grzewczy w dniu 13 listopada 2018 r. Ustalono, że kontrolowany podmiot posiada kotłownię w której zamontowano piec typu NAD75 o mocy 75kW. Według oświadczenia przedstawiciela spółki wszystkie pomieszczenia zakładu ogrzewane są przy pomocy tego pieca, przy czym do 10 grudnia 2018 r. zakład był ogrzewany w dzień tylko spalanym drewnem a w nocy ekogroszkiem, a od 10 grudnia 2018 r. wyłącznie ekogroszkiem. Kontrolowana spółka oświadczyła, że w sezonie grzewczym 2018 r. do daty kontroli zużyła do ogrzewania zakładu 150 kg drewna i 250 kg ekogroszku. W toku kontroli inspektorzy kontrolowali przestrzeganie przepisów ustawy o odpadach i ustalili, że zakład właściwie gospodaruje odpadami oraz prowadzi odpowiednią ewidencję. Protokół kontroli zakończono stwierdzeniem, iż kontrolujący nie stwierdzili naruszeń ani popełnienia wykroczeń. O treści i wynikach kontroli organ zawiadomił skarżących pismem z 12 marca 2019 r. Mimo to skarżący podjęli interwencję u Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej też: GIOŚ). W załączeniu do zażalenia-odwołania złożonego do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska skarżący w dniach 1 i 2 kwietnia 2019 r. przedstawili organowi szereg zdjęć z sezonu grzewczego, na których sfotografowano instalację kominową oraz unoszący się z niej czarny kłębiasty dym, który nie mógł być efektem spalania w piecu suszonego drewna albo innego właściwego, stałego paliwa. W odpowiedzi z dnia 7 lutego 2020r r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska powiadomił skarżących, że poddał analizie działania organu niższej instancji i uznał za zasadne poinformować wnoszących interwencję o dokonanych ustaleniach i ewentualnych działaniach pokontrolnych. Udzielenie przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska odpowiedzi stronie w dniu 12 marca 2019 r. GIOŚ uznał za naruszające załatwienie sprawy w terminie określonym w art. 244 K.p.a. Tym samym GIOŚ przyjął, że organ niższej instancji działał w sposób przewlekły a zarazem pozostał w bezczynności przez co naruszył art. 12 K.p.a., art. 36 K.p.a. i art. 237 K.p.a. W konsekwencji organ niższej instancji został zobowiązany do podjęcia działań zaradczych w celu uniknięcia takich nieprawidłowości w przyszłości. Pismem z 7 listopada 2020 r. skarżący wnieśli do WIOŚ ponaglenie, któremu nie nadano żadnego biegu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. I. Skargę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r. poz. 2325, ze zm.), dalej też: P.p.s.a. W trybie uproszczonym Sąd rozpoznaje sprawy w składzie trzech sędziów (art. 120 P.p.s.a.). II. Zakres badania sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej oznacza w pierwszym rzędzie rozważenie czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie a następnie czy uczyniono to w przepisanym w ustawie terminie oraz czy ewentualne opóźnienie znajduje usprawiedliwienie w okolicznościach sprawy. Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności wówczas, gdy pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem terminie sprawy, w której jest właściwy miejscowo i rzeczowo. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności z tym zastrzeżeniem, że nie może ono przesądzać o treści takich działań. W ustawie Prawo ochrony środowiska uregulowano w art. od 362 do art. 374 kwestie wydawania przez organy ochrony środowiska decyzji nakładających obowiązki w sytuacji, gdy podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziaływuje na środowisko. Zgodnie z art. 375 P.o.ś. postępowanie w sprawie wydania decyzji o których mowa we wcześniejszych przepisach wszczyna się z urzędu. Oznacza to, że ustawodawca nie przewidział sytuacji wszczęcia postępowania na wniosek. Inaczej mówiąc ustawa nie przewiduje aby z żądaniem wszczęcia postępowania mogły wystąpić inne podmioty, które czują się poszkodowane prowadzoną działalnością. Nie ma tu zatem zastosowania zasada skargowości. Jeżeli bowiem przepis prawa materialnego wprost ustanawia zasadę oficjalności (wszczęcie postępowania z urzędu) zainteresowana osoba nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania, a następnie zarzucać bezczynności organów. III. W świetle przepisów Prawa ochrony środowiska indywidualny interes podmiotów narażonych na uciążliwości i naruszenia wymagań ochrony środowiska chroniony jest w zasadzie tylko roszczeniami, które mogą być dochodzone przed sądami powszechnymi (por. art. 323 Prawa ochrony środowiska). W konsekwencji w postępowaniach z zakresu ochrony środowiska regułą jest, że środki administracyjne jako podejmowane w interesie publicznym stosowane są z urzędu o czym między innymi stanowi cytowany art. 375 P.o.ś. Jeżeli zatem postępowanie określone w tytule VI Dział III Prawa ochrony środowiska może być wszczęte tylko z urzędu, bo prawo materialne wprowadza zasadę oficjalności i wyłącza zasadę skargowości, to interwencja skarżących z 19 listopada 2018 r. nie wszczęła żadnego postępowania administracyjnego. To w konsekwencji oznacza, że nie można skutecznie zarzucać organowi bezczynności w załatwieniu sprawy w postępowaniu administracyjnym. Niewątpliwie w orzecznictwie sądowo administracyjnym znaleźć można pogląd, że osoba fizyczna dotknięta hałasem, pyłem, wibracjami, zanieczyszczeniem powietrza ma interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. w żądaniu podjęcia przez organ administracji decyzji zmierzającej do ochrony jej interesów. Nie oznacza to jednak, że dana osoba swoim żądaniem wszczyna postępowanie przed Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska. Posiadanie przymiotu strony w postępowaniu wszczętym z urzędu nie jest tożsame z uprawnieniem żądania wszczęcia takiego postępowania. Natomiast regułą jest, że środki administracyjne jako podejmowane w interesie publicznym, są stosowane z urzędu, o czym stanowią powołane przepisy P.o.ś. IV. Ustawa o Inspekcji Ochrony Środowiska i Prawo ochrony środowiska zawierają szczególne rozwiązania, z których wynikają odstępstwa od ogólnych reguł postępowania administracyjnego ustanowionych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Do czynności kontrolnych nie stosuje się przepisów K.p.a. Przepis art. 375 P.o.ś. wyraźnie stanowi, że postępowanie w sprawie wydania decyzji, o których mowa w Dziale III – "Odpowiedzialność administracyjna", zawartym w tytule VI – "Odpowiedzialność w ochronie środowiska", wszczyna się z urzędu. Przepis ten zatem wprowadził wyraźne ograniczenie w stosunku do postanowień wynikających z art. 61 § 1 K.p.a. Sąd orzekający w sprawie zna też poglądy przyjmujące stosowanie art. 61 § 1 K.p.a. w takich okolicznościach faktycznych jak w rozpoznawanej sprawie ale pozostają one w mniejszości (np. sygn. akt II SAB/Kr 236/17, sygn. akt II SAB/Gl 2/12 i sygn. akt II SAB/Bk 110/20). V. Zasada demokratycznego państwa prawnego sformułowana w art. 2 Konstytucji RP gwarantuje obywatelowi prawo do bycia wysłuchanym (por. wyrok TK w sprawie SK 30/05) oraz prawo do sądu, sformułowane wprost w art. 45 Konstytucji RP, jako prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Prawo do bycia wysłuchanym i prawo do sądu, w tym przypadku do sądu administracyjnego (rozumiane jako prawo do oceny zachowania organu z punktu widzenia kryterium legalności), nie są zagwarantowane bezwarunkowo, bez wcześniejszego załatwienia żądań i wniosków interweniującego w formie proceduralnie przewidzianej. Przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska w oparciu o którą podjęto kontrolę, jak i przepisy P.o.ś., nie wykluczają sformalizowanej proceduralnie interwencji administracyjnej Inspekcji Ochrony Środowiska. Zgodnie bowiem z art. 12 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może: 1) wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej; 1a) wydać na podstawie odrębnych przepisów zalecenia pokontrolne; 2) wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną; 3) wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej. Skoro istnieją podstawy i sposoby działania przewidziane przepisami prawa, to nie podejmując ich (nie wydając zarządzenia pokontrolnego, nie formułując zaleceń pokontrolnych, czy nie wydając decyzji administracyjnej) organ powinien wyjaśnić to zainteresowanemu. W demokratycznym państwie prawnym nie można bowiem dopuścić do sytuacji, w której wnioski obywateli mające znaczenie dla realizacji ich praw byłyby rozpatrywane poza procedurą. Dlatego istnieje kontrola instancyjna aktów organów administracji I instancji, lecz nie w każdym wypadku podlega ona kontroli sądu administracyjnego. W niektórych wypadkach prawa obywateli chronione są tylko poprzez wniesienie powództwa do sądu powszechnego rozpatrującego np. sprawy cywilne o tzw. immisje z terenu sąsiedniej nieruchomości. W konsekwencji w tej konkretnej sprawie skarga, jako niedopuszczalna, podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. O zwrocie wpisu Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. VI. Już tylko na marginesie i niezależnie od powyższych ocen, które doprowadziły do odrzucenia skargi Sąd zwraca uwagę, że OWIOŚ bezkrytycznie oceniał wszystkie okoliczności podane przez firmę A, a przede wszystkim w toku kontroli w ogóle nie weryfikował zarzutów podnoszonych przez skarżących w kolejnych interwencjach pisemnych adresowanych do Burmistrza Brzegu, Starosty Brzeskiego, OWIOŚ i GIOŚ. Jeżeli natomiast je analizował w toku czynności kontrolnych to nie dał temu wyrazu w protokole kontroli i odpowiedziach udzielanych skarżącym. Dla przykładu można wskazać na następujące okoliczności. Skarżący jako jedni z wielu interweniujących mieszkańców osiedla w rejonie ul. [...] (skargi potwierdzał też Burmistrz Brzegu i Starosta Brzeski) od początku wykazywali zdjęciami zakładu firmy A czarny, kłębiący dym wydobywający się z komina o różnych porach dnia. OWIOŚ nie odniósł się do nich w ogóle, tak jak do twierdzeń skarżących o spalaniu odpadów z produkcji albo, że drewno składowane jest bez zadaszenia. Ponadto organ przyjął, że w piecu o mocy 75 kW od 13 listopada 2018 r. do 19 grudnia 2018 r. spalono 150 kg drewna i 250 kg ekogroszku. Już zasady doświadczenia życiowego wskazują, że przy takiej mocy pieca i powierzchni hali produkcyjnej podana ilość opału jest znacznie zaniżona, skoro piece c.o. o mocy 24 kW stosowane do ogrzewania domów jednorodzinnych o standardowej powierzchni, wymagają w sezonie zimowym około 1 tony opału stałego, w tym węgla typu ekogroszek. Ponadto OWIOŚ w toku kontroli nie weryfikował twierdzeń skarżących o nielegalnej zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego, w tym nielegalności wybudowanego komina i nie podejmował współdziałania z innymi organami na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Z przedstawionych Sądowi akt nie wynikają żadne czynności zmierzające np. do współdziałania z organami nadzoru budowlanego albo organami administracji architektoniczno-budowlanej. Z akt nie wynikają także żadne czynności podjęte przez OWIOŚ w ramach uprawnień z art. 9 ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska np. pkt 2 – przeprowadzenie niezbędnych pomiarów, w tym pobranie próbek z paleniska, pkt 6 – żądanie pisemnych informacji, wezwanie i przesłuchanie osób w zakresie niezbędnym do ustalenia stanu faktycznego np. interweniujących mieszkańców, w tym skarżących odnośnie do okoliczności eksploatowania instalacji grzewczej i rodzaju paliwa.