II SAB/Op 100/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia NSA Jerzy Krupiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na Rektora A w przedmiocie bezczynności w sprawie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Przedmiotem sprawy była skarga [...] z siedzibą w [...] (dalej też: [...], skarżący) na bezczynność Rektora A (dalej też: organ, Rektor) w związku z niezrealizowaniem wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 24 lipca 2018 r. (data wpływu do organu 26 lipca 2018 r.), skierowanym do Rektora A, skarżący - powołując się na przepisy ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1881) oraz ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330, z późn. zm.), dalej zwanej w skrócie u.d.i.p. - wniósł o przesłanie na wskazany adres e-mail "skanu protokołu z posiedzenia Senatu A odbytego w dniu 19 października 2016 r. oraz skanów następujących uchwał/głosowań/zgód (wraz z wydrukami przebiegu głosowania oraz imienną listą oddanych głosów przez członków Senatu w przypadku, gdy głosowanie było jawne): 1. Uchwała/głosowanie w sprawie zmiany porządku obrad posiedzenia Senatu odbytego w dniu 19.10.2016 r. (zgodnie ze Statutem A Załącznik nr 5 Regulamin pracy organów kolegialnych Uczelni § 2 Zwoływanie posiedzeń ust. 10) 2. Uchwała/głosowanie - zgoda co najmniej 2/3 biorących udział w posiedzeniu członków Senatu na przeprowadzenie głosowania Uchwały w sprawach nieobjętych projektem porządku obrad posiedzenia Senatu w dniu 19.10.2018 r. (zgodnie ze Statutem A Załącznik nr 5 Regulamin pracy organów kolegialnych Uczelni § 3 Głosowania, interpelacje ust. 6 pkt 2) 3. Uchwała/głosowanie w sprawie zgody na dodatkowe zatrudnienie Rektora (zgodnie ze Statutem A §15 ust.1 pkt 19)". Jednocześnie skarżący zaznaczył, że zwraca się jedynie o przesłanie skanów dokumentacji potwierdzającej przebieg i wyniki głosowania w Senacie A i nie są to w żadnym aspekcie informacje przetworzone. W odpowiedzi na powyższy wniosek, w dniu 7 sierpnia 2018 r. organ przesłał na podany przez skarżącego adres e-mail protokół z posiedzenia Senatu w dniu 19 października 2016 r., uchwały nr od 20 do 34 podjęte na tym posiedzeniu, protokół głosowania w sprawie zatwierdzenia porządku obrad posiedzenia Senatu A w dniu 19 października 2016 r. wraz z listą imienną i protokół głosowania nad uchwałą nr 34 w sprawie zgody na dodatkowe zatrudnienie rektora. W piśmie z dnia 9 sierpnia 2018 r. skarżący wezwał organ do wykonania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, wskazując, że przesłane skany dokumentów nie zawierają wszystkich informacji. Zaznaczył również, że w przypadku braku żądanej dokumentacji oczekuje na jednoznaczną odpowiedź ("TAK lub NIE") na następujące pytanie: "Czy na posiedzeniu Senatu A odbytego w dniu 19.10. 2016 r. była wyrażona zgoda - w postaci głosowania/uchwały, co najmniej 2/3 biorących udział w posiedzeniu członków Senatu na przeprowadzenie głosowania Uchwały w sprawach nieobjętych projektem porządku obrad posiedzenia Senatu w dniu 19.10 . 2016 r. - Uchwały nr 34 z 19.10..2016r. (zgodnie ze Statutem A Załącznik nr 5 Regulamin pracy organów kolegialnych Uczelni § 3 Głosowania, interpelacje ust. 6 pkt 2)?". Pismem z dnia 23 sierpnia 2018 r. organ poinformował skarżącego, że wniosek z dnia 24 lipca 2018 r. został zrealizowany w całości poprzez przesłanie na podany przez skarżącego e-mail kompletnej dokumentacji objętej zakresem pytań. Jednocześnie organ wyjaśnił, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie może służyć dokonywaniu przez A wykładni prawa, interpretacji przepisów czy wyjaśnienia treści aktów prawnych. W odpowiedzi na powyższe, skarżący pismem z dnia 29 sierpnia 2018 r. wezwał organ do niezwłocznego wykonania wniosku z dnia 24 lipca 2018 r. w zakresie punktu dotyczącego uchwały/głosowania obejmującego zgodę co najmniej 2/3 biorących udział w posiedzeniu członków Senatu na przeprowadzenie głosowania uchwały w sprawach nieobjętych projektem porządku obrad posiedzenia Senatu w dniu 19.10.2016 r. Pismem z dnia 2 października 2018 r. skarżący złożył skargę na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej w związku z wnioskiem z dnia 24 lipca 2018 r. Domagał się nakazania organowi udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej; stwierdzenia, że bezczynność organu miała rażący charakter; wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej przepisem art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., lub przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej przepisem art. 154 § 6 P.p.s.a.; zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniósł, że pismem z dnia 24 lipca 2018 r., złożonym w biurze organu, powołując się na przepisy u.d.i.p., wniósł o udzielenie informacji publicznej. Po opisaniu przebiegu dotychczasowego postępowania, skarżący stwierdził, że organ pomimo upływu ponad 1 miesiąca od złożenia wezwania nie udzielił żądanej informacji w pełnym zakresie. Jednocześnie wskazał, że organ jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a informacja, o którą się zwrócił ma charakter informacji publicznej. Zdaniem skarżącego, okoliczność, że organ w części zrealizował wniosek, nie ma znaczenia dla stwierdzenia, iż dopuścił się on bezczynności. Skarżący wywiódł również, że zaistniała bezczynność Rektora ma charakter rażącego naruszenia prawa, co z kolei uzasadnia wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznanie sumy pieniężnej na jego rzecz w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. W odpowiedzi na skargę Rektor A wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu organ przedstawił czynności potwierdzające realizację wniosku skarżącego. Następnie wskazał na zakres kognicji sądów administracyjnych oraz przesłanki oddalenia skargi. Wyjaśnił, że [...] - działając w imieniu własnym lub jako Przewodniczący Zarządu [...] - złożył łącznie 30 wniosków zawierających 88 pytań w zakresie informacji publicznej. Odnotował, że skarżący jest byłym pracownikiem A, pozostającym w otwartym konflikcie z Rektorem. Zdaniem organu, wniosek skarżącego nie został złożony w celach, jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz został wniesiony w związku z toczącymi się postępowaniami sądowymi w sądzie pracy, sądzie cywilnym oraz z prywatnego aktu oskarżenia i stanowi nadużycie prawa. Podkreślił, że w literaturze przedmiotu przyjmuje się, iż nadużywanie prawa podmiotowego ma miejsce wówczas, gdy jakiś podmiot podejmuje prawnie dozwolone działania dla osiągnięcia celów innych niż przewidziane przez ustawodawcę. Takie działanie lub zaniechanie jest wprawdzie zachowaniem podmiotu "mającego prawo", ale nie służy społecznie uzasadnionym interesom tego podmiotu. Nadto celem u.d.i.p. nie jest zaspokajanie indywidualnych potrzeb w postaci uzyskiwania informacji dotyczących wprawdzie kwestii publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych, czy też na potrzeby toczących się postępowań sądowych. Rektor podniósł, że w orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, iż wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane przez podmioty, których interesów dotyczą, nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej. Akcentował, że przedmiotowy wniosek, łącznie z kilkunastoma innymi, nie tylko nie prowadzi do poprawienia funkcjonowania Uczelni, nie służy poprawie jej funkcjonowania, ale w istocie ma być dokuczliwy. W przekonaniu Rektora, w sprawie nie może też być mowy o bezczynności, ponieważ w ustawowym terminie udzielono skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek poprzez przesłanie całości dokumentacji objętej zakresem pytań. W konsekwencji nie można również uznać, że ewentualna bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pismem procesowym z dnia 9 listopada 2018 r. pełnomocnik skarżącego złożył odpowiedź na stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę. Dowodził, że dla oceny żądania skarżącego nie mają żadnego znaczenia okoliczności wskazane przez organ. Odnosząc się do twierdzeń organu o konflikcie i toczących się postępowaniach sądowych podał, że postanowieniem z dnia 24 lipca 2018 r. Sąd Okręgowy w [...] orzekł o zakazie rozpowszechniania w jakikolwiek sposób informacji dotyczących wnioskodawcy [...]. Pełnomocnik skarżącego negował również prawidłowość stanowiska procesowego organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udzielenie informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 powołanej wyżej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, nadal zwanej u.d.i.p., który przewiduje, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 P.p.s.a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wyjaśnić też trzeba, że w przypadku gdy skarga dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Stosownie do art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Z tego względu skarga rozpoznana została w trybie uproszczonym. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że na podstawie art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcie "każdy" oznacza zarówno osoby fizyczne i prawne, jak i jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej, np. organizacje społeczne (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 lutego 2004 r., sygn. akt II SAB 391/03; wyrok NSA z dnia 16 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2296/16; wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że skarżący, jako organizacja pracownicza, jest uprawniony na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej do żądania od podmiotu zobowiązanego udostępnienia informacji, która ma charakter informacji publicznej. Powyższe uprawnienie jest odrębne i niezależne od uprawnień przysługujących związkowi zawodowemu na gruncie przepisów ustawy z dnia z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1881, z późn. zm.). Wobec tego skarga jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości, że Rektor jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, ponieważ zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. A była i jest uczelnią publiczną i to zarówno w rozumieniu ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2017 r. poz. 2183, z późn. zm.), jak i ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. poz. 1668). Zgodnie z art. 66 ust. 1 pierwszej z ustaw oraz art. 23 ust. 2 pkt 1 i 2 aktualnie obowiązującej ustawy, rektor kieruje działalnością uczelni i reprezentuje ją na zewnątrz. Władze publiczne zapewniają zaś uczelniom publicznym środki finansowe niezbędne do wykonywania ich zadań (art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. i art. 366 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r.). Rektor A jest zatem podmiotem reprezentującym jednostkę realizującą zadania publiczne w zakresie oświaty i nauki, dysponuje też funduszami publicznymi, a tym samym jest podmiotem zobligowanym do udzielenia informacji, jakie są w jego posiadaniu, a mają charakter informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Natomiast w kwestii uznania wnioskowanych informacji za posiadające walor publiczny wskazać trzeba, że definicja informacji publicznej zawarta została w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i jest nią każda informacja o sprawach publicznych. Informacja publiczna podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonym w u.d.i.p. Przykładowy katalog danych stanowiących informację publiczną, które podlegają udostępnieniu, zawiera przepis art. 6 u.d.i.p. Skoro przepis ten zawiera przykładowy katalog spraw, które uznaje się za informacje publiczne, to dla prawidłowego ustalenia znaczenia tego pojęcia uwzględnić trzeba także zapisy Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 ustala prawo obywatela do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osobach pełniących funkcje publiczne, a także o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, oraz innych osobach i jednostkach organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na podstawie wskazanych powyżej przepisów przyjąć trzeba, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej oraz wglądu do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 u.d.i.p.). Oceniając żądanie skarżącego w kontekście tak szeroko rozumianego pojęcia informacji publicznej, należało uznać, że informacje wymienione we wniosku z dnia 24 lipca 2018 r. jako bezpośrednio związane z działalnością i funkcjonowaniem A są informacjami publicznymi. Protokoły z posiedzeń, czy też uchwały władz kolegialnych uczelni są dokumentami wytworzonymi przez szeroko rozumiane władze publiczne. Jako odnoszące się do działania podmiotów publicznych, stanowią informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. W rezultacie tego, wniosek skarżącego winien zostać załatwiony w trybie u.d.i.p. Na akceptację zasługuje wyrażone w orzecznictwie stanowisko, że w sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, tak jak w niniejszej sprawie, organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.); 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy; 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 marca 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 508/17; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 80/17). Skarga na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności wynikającej z przepisów prawa, przez zobowiązany do tego organ. W orzecznictwie trafnie przyjmuje się, że bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w prawem określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził on postępowanie w sprawie, jednakże - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności w prawem przewidzianym terminie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 2017 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 28/17; wyrok NSA z dnia 19 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2733/15). Odnosząc się do informacji żądanych przez skarżącego we wniosku z dnia 24 lipca 2018 r., uznać trzeba, że organ przesłał wnioskowane skany dokumentów, a tym samym nie pozostaje w bezczynności. Z akt sprawy wynika, że Rektor w odpowiedzi na wniosek w dniu 7 sierpnia 2018 r. przesłał na podany przez skarżącego adres e-mail protokół z posiedzenia Senatu w dniu 19 października 2016 r., uchwały nr od 20 do 34 podjęte na tym posiedzeniu, protokół głosowania w sprawie zatwierdzenia porządku obrad posiedzenia Senatu A w dniu 19 października 2016 r. wraz z listą imienną i protokół głosowania nad uchwałą nr 34 w sprawie zgody na dodatkowe zatrudnienie rektora. Dlatego w sprawie nie zaistniała bezczynność organu. Skarżący otrzymał na swój adres elektroniczny relewantną informację. Nie zmienia tego faktu subiektywne przekonanie skarżącego, jakoby przesłane dokumenty nie realizowały jego wniosku z dnia 24 lipca 2018 r. W konsekwencji Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem w działalności organu nie sposób dopatrzeć się naruszenia norm wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie sposób także przypisać organowi zarzutu bezczynności w udzieleniu informacji publicznej z tego tylko powodu, iż nie realizuje on oczekiwań skarżącego co do porządku obrad i treści głosowań albo ich braku, albo, że skarżący oczekiwał dokumentów z posiedzenia Senatu odbytego w dniu "19.10.2018 r.", czyli dokumentów, które nie istniały w dacie realizacji wniosku przez organ, czyli 7 sierpnia 2018 r. Nie przesądzając tego, czy działania organu w czasie posiedzenia 19.10.2016 r. były zgodne z obowiązującym prawem czy też nie, Sąd stwierdza, iż organ nie pozostaje w bezczynności w udzieleniu informacji publicznej w przypadku, gdy nie udostępnia wnioskującemu dokumentu, którego organ nie posiada, albo który nie został nigdy wytworzony. W okolicznościach sprawy brak podstaw do zakładania, iż organ celowo nie udostępnia wnioskującemu, żądanej wnioskiem z dnia 24 lipca 2018 r., informacji o walorze informacji publicznej. Wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - pod adresem htpp:// orzeczenia.nsa.gov.pl. Dlatego Sąd skargę oddalił, na podstawie art. 151 P.p.s.a.