II SAB/Op 109/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 listopada 2017 r. sprawy ze skargi K. C. i D. C. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji odmawiającej przyznania świadczenia pieniężnego w postaci bonu wychowawczego 1) umarza postępowanie, 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 3) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiotem skargi, wniesionej przez K. C. i D. C., jest bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej w skrócie: SKO w Opolu), polegająca na braku rozpatrzenia odwołania od decyzji Burmistrza Nysy z dnia 8 lutego 2017 r., nr [...], odmawiającej przyznania świadczenia pieniężnego w postaci bonu wychowawczego w kwocie 500 zł na dziecko – Z. C. Skarżący stwierdzili, że czują się zlekceważeni przez organ odwoławczy, który pomimo wezwania z dnia 20 czerwca 2017 r., nie wydał decyzji w sprawie. Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach: K. i D. C. - zwani dalej skarżącymi, zwrócili się do organu z wnioskiem z dnia 7 grudnia 2016 r. o przyznanie świadczenia pieniężnego - bonu wychowawczego w kwocie 500 zł miesięcznie na córkę Z. Po rozpatrzeniu wniosku skarżących, Burmistrz Nysy, powołując się na przepis art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23, z późn. zm.) oraz § 4 ust. 1 w związku z § 5 ust. 3 uchwały Nr XXV/381/16 Rady Miejskiej w Nysie z dnia 12 października 2016 r. w sprawie wprowadzenia na terenie Gminy Nysa świadczenia pieniężnego - "bonu wychowawczego" (Dz. Urz. Woj. Opol. z 2016 r., poz. 2159 i z 2017, poz. 277), wskazaną wyżej decyzją odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Pismem z dnia 14 lutego 2017 r., skarżący wnieśli odwołanie od powyższej decyzji, które wraz z aktami sprawy wpłynęło do SKO w Opolu w dniu 24 lutego 2017 r. Następnie, SKO w Opolu pismem z dnia 17 marca 2017 r. poinformowało skarżących, że rozpatrzenie sprawy nastąpi w terminie do 31 maja 2017 r., z uwagi na trudności organizacyjne wynikające ze zbyt dużego wpływu spraw w stosunku do obsady kadrowej Kolegium. Na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 maja 2017 r., SKO w Opolu wydało decyzję utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Nysy z dnia 8 lutego 2017 r., nr [...]. Pismem z dnia 20 czerwca 2017 r. skarżący wezwali SKO w Opolu do załatwienia sprawy, oświadczając, że nie otrzymali decyzji SKO, pomimo faktu, iż w dniu 31 maja 2017 r. upłynął termin jej wydania. Dodali, że w przypadku dalszego odraczania rozpoznania odwołania, podejmą środki zmierzające do skutecznego zakończenia sprawy. W dniu 21 lipca 2017 r. skarżący wnieśli przywołaną na wstępie skargę na bezczynność SKO w Opolu w przedmiocie rozpoznania odwołania. W odpowiedzi na skargę SKO w Opolu wniosło o jej oddalenie. Wskazało, że w przedmiotowej sprawie Kolegium nie jest bezczynne, bowiem postępowanie odwoławcze zostało zakończone decyzją z dnia 31 maja 2017 r., nr [...], doręczoną skarżącym w dniu 24 lipca 2017 r. Zdaniem Kolegium, o okoliczności doręczenia skarżącym tej decyzji świadczy podpis i adnotacja na pocztowym zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji (k-7 akt adm.). Na skutek zarządzenia z dnia 7 sierpnia 2017 r. Przewodniczącego Wydziału II tut. Sądu, wezwano skarżących do uzupełnienia braków formalnych skargi przez jednoznaczne określenie, czy przedmiotem wniesionej skargi jest bezczynność SKO w Opolu, czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez ten organ. Wezwanie zostało doręczone skarżącym w dniu 16 sierpnia 2017 r., a w piśmie z dnia 17 sierpnia 2017 r. skarżący poinformowali, że otrzymali decyzję zaraz po wysłaniu skargi, a z uwagi na fakt, że decyzja ta była niekorzystna, wnieśli od niej środek zaskarżenia. Zarządzeniem z dnia 25 sierpnia 2017 r. wezwano skarżących do jednoznacznego oświadczenia, czy cofają wniesioną skargę na bezczynność, czy też żądają rozpoznania wniesionej skargi z dnia 21 lipca 2017 r. W terminie wyznaczonym przez Sąd do dokonania ww. czynności, skarżący w piśmie z dnia 4 września 2017 r., oświadczyli, że nie cofają skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania m.in. w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. Według art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Stosownie natomiast do art. 53 § 2b P.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Dodać przy tym należy, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej przez wydanie decyzji i nie jest ograniczona czasowo regulacją zawartą w art. 53 P.p.s.a. Z akt sprawy wynika, że skarżący przed wniesieniem skargi do sądu, pismem z dnia 20 czerwca 2017 r. wezwali (ponaglili) SKO w Opolu, do podjęcia żądanej przez nich czynności, tj. rozpatrzenia odwołania od decyzji Burmistrza Nysy z dnia z dnia 8 lutego 2017 r., nr [...]. Spełnili zatem wymóg formalny prawidłowego trybu zaskarżenia bezczynności organu do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W kontekście przywołanego wyżej przepisu, w sprawach dotyczących rozpoznawania skarg na bezczynność organów administracji publicznej sąd orzeka, biorąc za podstawę stan rzeczy (prawny i faktyczny) istniejący w dacie orzekania, a nie w chwili złożenia skargi. Powyższe ma znaczenie w przypadku, gdy organ po dniu wniesienia skargi na jego bezczynność, a przed rozpoznaniem sprawy przez sąd, podjął działania, czyli wydał akt lub dokonał czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. W takiej sytuacji wniesiona na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. skarga na bezczynność staje się bezskuteczna, co do możliwości jej uwzględnienia w zakresie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., tj. zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, gdyż organ - przed wydaniem rozstrzygnięcia - podjął już określone działania. Pamiętać bowiem trzeba, że instytucja skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu, ma na celu zapewnienie stronie postępowania ochrony prawnej przez doprowadzenie do załatwienia sprawy w drodze wydania aktu (decyzji/postanowienia) lub dokonania czynności. Stąd też, jeśli do dnia orzekania przez sąd organ administracji publicznej, którego dotyczyła skarga na bezczynność, wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to mimo pozostawania w zwłoce, nie jest już bezczynny. Postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie bezczynności staje się bezprzedmiotowe z tego powodu i dlatego powinno w tym zakresie ulec umorzeniu, na zasadzie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W takiej sytuacji nie ma podstaw do oddalenia skargi, ponieważ - co należy podkreślić - powodem oddalenia skargi jest jej bezzasadność (por. uchwałę NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, LEX nr 463487). Zatem skuteczne doręczenie stronie wydanej przez organ decyzji, po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność w przedmiocie braku wydania decyzji w postępowaniu administracyjnym powoduje, że postępowanie sądowe staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu (art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Z akt rozpoznawanej sprawy, w tym z odpowiedzi na skargę oraz oświadczenia skarżących wynika jednoznacznie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu w dniu 31 maja 2017 r. wydało decyzję nr [...], ale dopiero w dniu 19 lipca 2017 r. wysłało ją do skarżących, którą otrzymali w dniu 24 lipca 2017 r., a więc już po wniesieniu przez nich skargi. Wobec zaistniałej sytuacji, w realiach niniejszej sprawy brak jest podstaw do zastosowania art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., tj. zobowiązania organu do wydania w określonym terminie decyzji w sprawie z odwołania skarżących. Skoro w dacie orzekania nie występuje już bezczynność organu, stąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku i umorzył postępowanie, w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji w sprawie. W następnej kolejności dostrzec również trzeba, że według regulacji zawartej w art. 149 § 1 P.p.s.a., wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia czy organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a), jak również czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu - art. 149 § 1a, art. 149 § 2 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1441/16, LEX nr 2337697). Użycie w § 1a art. 149 P.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że przepis ten ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność organu nie powoduje automatycznie, że postępowanie sądowe - w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy w sprawie organ dopuścił się bezczynności, a jeśli tak, to czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa - staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. Przechodząc do badania, czy w niniejszej sprawie organ dopuścił się bezczynności należy zwrócić uwagę, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji. Oceniając zachowanie Kolegium w tej sprawie, jako organu odwoławczego (art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 K.p.a.), w świetle określonego terminu do załatwienia odwołania, o jakim mowa w art. 35 § 3 K.p.a., zaznaczyć trzeba, że w postępowaniu odwoławczym sprawa powinna zostać załatwiona w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Przy czym, także organ odwoławczy rozstrzyga odwołanie według reguł określonych w Rozdziale 10 Dziale II Kodeksu postępowania administracyjnego. Datą wszczęcia postępowania odwoławczego jest data otrzymania odwołania przez organ odwoławczy, a zatem termin załatwienia sprawy przez organ odwoławczy, o którym mowa w art. 35 § 3 K.p.a. liczy się od dnia wpływu odwołania wraz z aktami sprawy do organu drugiej instancji. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, pomimo wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji datowanej na dzień 31 maja 2017 r., zdaniem Sądu, Kolegium dopuściło się bezczynności z uwagi na to, że w sposób oczywisty przekroczyło termin określony w art. 35 § 3 K.p.a., zatem doszło do naruszenia tego przepisu oraz art. 12 K.p.a. W związku z powyższym, na zasadzie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., Sąd stwierdził, że skarżony organ dopuścił się bezczynności, o czym orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku. W kontekście powyższego, w ocenie Sądu, z okoliczności faktycznych i prawnych rozpoznawanej sprawy nie wynika, aby bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie przyjmuje się, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podnosi się, że rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w K.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej poprzez ich ewidentne (oczywiste) niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie. Tylko samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia. Kolegium przed upływem terminu, zawiadomieniem z dnia 17 marca 2017 r., powołując się na przepis art. 36 K.p.a. poinformowało skarżących, że sprawa nie może zostać załatwiona w terminie, podając jednocześnie przyczynę niedotrzymania terminu wraz z wyznaczeniem nowego terminu, tj. do 31 maja 2017 r. Termin ten został zachowany, czego nie negują strony, bowiem organ rozpoznając odwołanie skarżących wydał decyzję w dniu 31 maja 2017 r. Przedstawione działania organu odwoławczego nie były nacechowane rażącą zwłoką w sytuacji, gdy odwołanie wpłynęło do organu w dniu 24 lutego 2017 r. Wprawdzie Kolegium dopuściło się bezczynności przez brak załatwienia sprawy w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.), jednak bezczynność ta nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, a to przez dochowanie wyznaczonego nowego terminu do załatwienia sprawy (art. 36 K.p.a.). Przy ocenie charakteru bezczynności nie ma podstaw do nieuwzględnienia biegu nowego terminu. W ocenie Sądu, nie każdej zwłoce w załatwieniu sprawy można przypisać charakter rażącego naruszenia prawa. Naruszenie rażące musi być powiązane nie tylko z naruszeniem terminów przewidzianych w K.p.a., ale także ze złą wolą organu oraz takim działaniem, które wskazuje na celową opieszałość w załatwieniu sprawy. Takich cech bezczynność organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie nosi. Dostrzec trzeba, że niezwłocznie po wniesieniu odwołania organ zawiadomił strony w trybie art. 36 K.p.a., a następnie w wyznaczonym terminie wydał decyzje. Zatem w tej sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego lekceważenia sprawy skarżących i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Rezultatem dokonanej przez Sąd oceny działań skarżonego organu było stwierdzenie w punkcie 3 wyroku, że zaistniała bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W konsekwencji nie zaistniały też podstawy do wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a.