II SAB/Op 113/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. T. na Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu w przedmiocie bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie zwrotu nadpłaconej emerytury odrzucić skargę. S. T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, skargę na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu, dotyczącą zwrotu nadpłaconej emerytury. Skarga została złożona w następujących okolicznościach sprawy. W dniu 2 listopada 2010 r. do ZUS O/Opole wpłynął wniosek o emeryturę dla S. T., zwanego dalej również skarżącym, w którym niemiecka instytucja ubezpieczeniowa zgłosiła roszczenie do ewentualnego wyrównania świadczenia, powołując się na art. 111 rozporządzenia EWG nr 574/72. Decyzją z dnia 21 października 2013 r. ZUS O/Opole przyznał skarżącemu emeryturę z równoczesnym wyrównania świadczenia za okres od 5 lutego 2005 r. do 30 września 2013 r. w wysokości 92.150,62 zł. Następnie, pismem z dnia 16 stycznia 2014 r. A w [...] przesłał informacje, na podstawie których zrealizowano zgłoszenie roszczenia na kwotę 20.345,59 euro, co po przeliczeniu euro na dzień 11 lutego 2014 r. (4,1901800 zł), stanowiło kwotę 85.251,68 zł. Wyrównanie w kwocie brutto 92.150,62 zł, po potrąceniu zaliczki na podatek dochodowy w kwocie 16.587 zł, stanowiące 75.563,62 zł netto, będące ograniczeniem do kwoty zarezerwowanego wyrównania netto, zostało przekazane na konto niemieckiej instytucji ubezpieczeniowej w kwietniu 2014 r., a przewalutowania dokonał bank po kursie obowiązującym w dniu realizacji (czyli na dzień 23 kwietnia 2014 r., po kursie 4,2329 zł). O przekazaniu powyższej kwoty skarżący został poinformowany przez ZUS O/Opole pismem z dnia 20 marca 2014 r. Jednocześnie, poinformowano skarżącego pismem z dnia 11 kwietnia 2014 r. o przekroczeniu górnej granicy pierwszego progu podatkowego i rozpoczęciu pobierania zaliczki na podatek dochodowy w podwyższonej wysokości. Natomiast, niemiecka firma ubezpieczeniowa poinformowała w dniu 2 listopada 2015 r. organ emerytalny, że nadal posiada roszczenie wobec skarżącego w kwocie 3.596,49 euro oraz że zamierza dokonywać potrąceń swojej nadpłaty w miesięcznych ratach. W związku z zażaleniem skarżącego z dnia 21 października 2015 r., Naczelnik Wydziału Departamentu Rent Zagranicznych ZUS, udzielając odpowiedzi w piśmie z dnia 1 grudnia 2015 r. wskazał m.in., że stosunki w dziedzinie zabezpieczenia społecznego między Polską a innymi państwami UE (w tym Niemcami) określone zostały w rozporządzeniach nr 883/2004 i 987/2009, a przepisy te nie przewidują wydania decyzji administracyjnej. Czynności w zakresie wyrównania pomiędzy instytucjami ubezpieczeniowymi wymagają jedynie potwierdzenia. Ponadto zauważył, że w przypadku wypłaty świadczenia za granicę ZUS zleca wypłatę w PLN, a samego przewalutowania dokonuje bank, po kursie ogłoszonym przez NBP obowiązującym w dniu dokonania zlecenia. Wypłacona w ten sposób na rzecz niemieckiej firmy kwota wyrównania polskiej emerytury, wobec przedstawionych okoliczności, w istocie nie pokryła pełnej kwoty roszczeń ustalonych przez niemiecką instytucję. Odnosząc się z kolei do żądania zwrotu pobranej zaliczki na podatek dochodowy stwierdził, że są one bezpodstawne w świetle obowiązujących przepisów prawa. Co do zarzutu dotyczącego braku wszczęcia postępowania, a tym samym braku decyzji administracyjnej - wskazał, że ZUS podejmował czynności w zakresie realizacji roszczenia zwrotnego odpowiednio do terminu w jakim otrzymał niezbędne informacje z niemieckiej instytucji ubezpieczeniowej, natomiast 2-miesięczny okres przypadający dla niemieckiej instytucji na potwierdzenie kwot roszczeń i podanie pozostałych danych niezbędnych dla realizacji wypłaty zarezerwowanego wyrównania, został zachowany. W skardze z dnia 24 września 2018 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez działającego w imieniu S. T. - adwokata D. L., zażądano zobowiązania organu ZUS O/Opole do wydania w określonym terminie decyzji; stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania; a także stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Żądania w zakresie wydania decyzji obejmują zwrot nadpłaconej kwoty 3.596,49 euro (14.925,43 zł) na rzecz niemieckiej instytucji ubezpieczeniowej, a także zwrot kwoty 1.661,57 zł na rzecz skarżącego, tytułem różnicy pomiędzy kwotą należną niemieckiej instytucji ubezpieczeniowej, a kwotą pozostałą do zwrotu skarżącemu z tytułu nienależnie pobranej zaliczki do Urzędu Skarbowego (16.587,00 zł - 14.925,43 zł = 1.661,57 zł). W odpowiedzi na skargę, pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić. Sąd, po wpłynięciu skargi w pierwszej kolejności zobowiązany jest do zbadania z urzędu jej dopuszczalności ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.) - zwanej dalej: "P.p.s.a." Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy w kognicji sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności, wynikających z przepisów prawa, nie wykonuje ich w terminie określonym przez te przepisy. Bezczynność zatem oznacza stan, w którym organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania aktu administracyjnego lub podjęcia innej czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej określonej sprawy administracyjnej, nie mniej może być ona złożona jedynie w odniesieniu do tych aktów lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych O/Opole. Polega ona – co wynika ze skargi - na braku podjęcia decyzji administracyjnej w przedmiocie: 1) zwrotu nadpłaconej kwoty 3.596,49 euro (14.925,43 zł) na rzecz niemieckiej instytucji ubezpieczeniowej, 2) zwrotu kwoty 1.661,57 zł na rzecz skarżącego, tytułem różnicy pomiędzy kwotą należną niemieckiej instytucji ubezpieczeniowej, a kwotą pozostałą do zwrotu skarżącemu z tytułu nienależnie pobranej zaliczki do Urzędu Skarbowego (16.587,00 zł - 14.925,43 zł = 1.661,57 zł). W sprawie w zakresie żądania objętego ww. punktem 1 zastosowanie mają przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) z dnia 16 września 2009 r., nr 987/2009 dotyczące wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.U.UE.L.2009.284.1). Zgodnie z artykułem 72 ustęp 1 ww. rozporządzenia, jeżeli instytucja państwa członkowskiego wypłaciła danej osobie nienależne świadczenia, instytucja ta może, na warunkach i w granicach przewidzianych w stosowanym przez tę instytucję ustawodawstwie, wystąpić do instytucji każdego innego państwa członkowskiego odpowiedzialnej za wypłatę świadczeń zainteresowanemu o potrącenie nienależnej kwoty z kwot zaległych lub bieżących płatności należnych tej osobie niezależnie od działu zabezpieczenia społecznego, w ramach którego świadczenie jest wypłacane. Instytucja tego ostatniego państwa członkowskiego potrąca odnośną kwotę na warunkach i w granicach przewidzianych w stosowanym przez nią ustawodawstwie dla takiej procedury wyrównawczej, w taki sam sposób, jak w przypadku gdyby sama dokonała nadpłaty, oraz przekazuje potrąconą kwotę instytucji, która wypłaciła nienależne świadczenia. Z przywołanej regulacji nie wynika obowiązek wydania przez ZUS decyzji administracyjnej w zakresie wyrównania nadpłaty. Ponadto, obowiązku wydania decyzji w omawianej kwestii nie można wywieść również z ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1778, z późn. zm.), regulującej szczegółowo tę problematykę ubezpieczeń społecznych. Wyjaśnić bowiem należy, że sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych są sprawami administracyjnymi w znaczeniu materialnoprawnym. Występuje w nich charakterystyczne dla stosunków administracyjnych podporządkowanie jednostki organowi administracji publicznej. Jednakże, nie wszystkie sprawy dotyczące relacji o charakterze administracyjnym (publicznoprawnym) zostały poddane przez ustawodawcę kognicji sądów administracyjnych. Od tej zasady istnieją bowiem wyjątki, mające swoje umocowanie w przepisach rangi ustawowej. Stosownie do art. 180 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.) - zwanej dalej: "K.p.a.", w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. W myśl art. 181 K.p.a. organy odwoławcze właściwe w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych określają przepisy odrębne; do postępowania przed tymi organami stosuje się odpowiednio przepis art. 180 § 1. Takim przepisem jest art. 83 ust. 2 przywołanej wyżej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, zgodnie z którym od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w ustawie z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1360, z późn. zm.). Odwołanie do sądu przysługuje również w razie niewydania decyzji w terminie dwóch miesięcy, licząc od dnia zgłoszenia wniosku o świadczenie lub inne roszczenia (art. 83 ust. 3 ustawy). Oznacza to, że w ustawie systemowej została przyjęta zasada, że sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych podlegają rozpoznaniu i rozstrzygnięciu w trybie postępowania administracyjnego, a weryfikacja podjętych w tym zakresie decyzji następuje w drodze postępowania sądowego, stosownie do reguł określonych w Kodeksie postępowania cywilnego, tj. przez właściwy sąd powszechny - sąd pracy i ubezpieczeń społecznych (por.: Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych. Komentarz, pod red. B. Gudowskiej, J. Strusińskiej-Żukowskiej, Warszawa 2011, s. 777, 966-967; R. Kędziora: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 2, Warszawa 2008, s. 882-883). Wyjątek od podanej zasady przewiduje art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z jego treścią, od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, a także od decyzji w sprawie wykreślenia zastawu skarbowego z rejestru, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w K.p.a. Te ostatnie sprawy pozostają zatem sprawami administracyjnymi w znaczeniu materialnym i formalnym, a w konsekwencji, z uwagi na zastosowanie K.p.a. – decyzje w nich wydane podlegają kognicji sądów administracyjnych. W świetle powyższego, uprawniony jest więc wniosek, że tylko w tak wąskim zakresie, jaki został ustalony w art. 83 ust. 4, dopuszczalna jest droga sądowoadministracyjna (por.: postanowienie NSA z dnia 10 listopada 2017 r., sygn. akt 1857/17 oraz postanowienie NSA z dnia 19 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 1405/13; a także: A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 181 Kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, 2016, pkt 3). Nie budzi wątpliwości, że przedmiot niniejszej sprawy w zakresie zwrotu nadpłaconej kwoty 3.596,49 euro (14.925,43 zł) na rzecz niemieckiej instytucji ubezpieczeniowej, nie wyczerpuje katalogu przedmiotowego art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ani regulacji artykułu 72 ustęp 1 rozporządzenia dotyczącego koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Tym samym brak jest podstaw do uznania, że w sprawie organ emerytalny był zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej, a w konsekwencji, że sprawa podlega kognicji sądu administracyjnego w świetle art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Wyjaśnić należy nadto, że stosownie do art. 476 § 3 Kodeksu postępowania cywilnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1360, ze zm.) przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się także sprawy wszczęte na skutek niewydania przez organ rentowy decyzji we właściwym terminie, a także sprawy, w których wniesiono odwołanie od orzeczenia wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, sprawy o roszczenia ze stosunków prawnych między członkami otwartych funduszy emerytalnych a tymi funduszami lub ich organami oraz sprawy ze stosunków między emerytami lub osobami uposażonymi w rozumieniu przepisów o emeryturach kapitałowych a Zakładem Ubezpieczeń Społecznych. Rozstrzygnięcie o braku właściwości do rozpoznania skargi przez tut. Sąd zachowuje aktualność także w zakresie bezczynności organu w wydaniu decyzji dotyczącego zwrotu kwoty 1.661,57 zł, tytułem różnicy pomiędzy kwotą należną niemieckiej instytucji ubezpieczeniowej, a kwotą pozostałą do zwrotu skarżącemu z tytułu nienależnie pobranej zaliczki do urzędu skarbowego (16.587,00 zł - 14.925,43 zł = 1.661,57 zł). Żądana kwota jest ściśle powiązana z problematyką sposobu rozliczenia i zwrotu wzajemnego świadczenia emerytalnego należnego skarżącemu, pomiędzy firmami ubezpieczeniowymi - polską i niemiecką, a jej wysokość uzależniona jest od kwoty nadpłaty. Ponadto, z akt sprawy, a przede wszystkim ze skargi nie wynika, że wolą skarżącego było żądanie wydania decyzji przez właściwego naczelnika urzędu skarbowego, w zakresie zwrotu - jego zdaniem - niewłaściwie naliczonej i pobranej zaliczki na poczet podatku dochodowego. Z uwagi zatem na fakt, że w sporze powstałym na tle niniejszej sprawy będącej przedmiotem rozpoznania sąd administracyjny nie jest właściwy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. orzekł o odrzuceniu skargi.