II SAB/Op 124/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik –spr. po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi L. M. na bezczynność Burmistrza Gminy Nysa w przedmiocie bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej 1) umarza postępowanie, 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 3) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4) zasądza od Burmistrza Gminy Nysa na rzecz L. M. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 18 października 2018 r., wniesionym drogą elektroniczną na adres e-mail: [email protected], L. M., zwana dalej również skarżącą, wystąpiła do Burmistrza Nysy o udzielenie informacji publicznej poprzez "przekazanie ofert i korespondencji prowadzonej z wykonawcami w toku postępowania o udzielenia zamówienia pn. ci kanalizacji sanitarnej i sieci wodociągowej - etap, Nr zamówienia BZP.272.22.2017 oraz wskazanie w ilu postępowaniach w 2017 r. na usługi i roboty budowlane wykonawcy zastrzegli w swoich ofertach informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa". Następnie, w piśmie z dnia 13 listopada 2018 r., które wpłynęło do organu w dniu 26 listopada 2018 r. skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na bezczynność Burmistrza Nysy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej objętej ww. wnioskiem. Zarzucając organowi naruszenie art. 13 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198, ze zm.) przez nieudzielanie żądanej informacji, skarżąca domagała się zobowiązania organu do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni od wydania wyroku, skierowania sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a. oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz kosztów uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Uzasadniając skargę wskazała, że do dnia jej wniesienia organ nie udostępnił żądanych informacji, ani nie wydał decyzji administracyjnej, w której odmówiłby ich udostępnienia przez co w sposób rażący naruszył art. 8 § 1 K.p.a. Powołując się na orzecznictwo sądowe wskazała też, że wydanie przez organ administracyjny na dzień orzekania przez Sąd żądanego rozstrzygnięcia sprawy nie zwalnia Sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, a następnie oceny, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważenia, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny (art. 149 § 1 i 2 P.p.s.a.). W dniu 28 listopada 2018 r. Burmistrz Nysy odpowiedział na wniosek skarżącej przesyłając na wskazany przez nią adres e-mail: skany ofert złożonych w przetargu nieograniczonym na udzielenie zamówienia publicznego o numerze BZP.272.22.2017 wraz z załączonymi do nich dokumentami oraz skany korespondencji prowadzonej z wykonawcami w toku postępowania o udzielenia zamówienia, a także pismo, w którym poinformował, że "wykonawcy w ofertach składanych w toku prowadzonych przez Gminę Nysa w 2017 r. postępowań o udzielenie zamówienia publicznego polegającego na wykonaniu usług i robót budowlanych, nie zastrzegli informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa". W odpowiedzi na skargę Burmistrz Nysy wniósł o umorzenie postępowania i oddalenie wniosku dotyczącego zasądzenia kosztów postępowania wskazując, że wobec udostępnienia żądanej informacji niezwłocznie po wniesieniu skargi ustał stan bezczynności i bezprzedmiotowym stało się orzekanie w zakresie zobowiązania do rozpatrzenia wniosku. Ponadto, bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, albowiem opóźnienie w udzieleniu żądanych informacji nie było spowodowane celowym działaniem organu, czy też lekceważeniem skarżącej, lecz wynikało z usterki funkcjonującego w Urzędzie systemu informatycznego lub błędu obsługi technicznej poczty elektronicznej. Organ wyjaśnił, że o złożeniu wniosku i jego treści dowiedział się dopiero w dniu 26 listopada 2018 r., tj. w dniu doręczenia skargi na bezczynność. Niezwłocznie po jej otrzymaniu, pracownicy Urzędu Miejskiego w Nysie podjęli próbę odszukania przedmiotowego wniosku, tj. rozpoczęto przeszukiwanie poczty elektronicznej wpływającej do Urzędu, albowiem wcześniej wniosek nie był widoczny wśród poczty odebranej wpływającej na adres: [email protected] (zresztą do chwili obecnej w żadnym folderze wiadomości tej nie odnaleziono). W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że sam fakt wpłynięcia wiadomości został zarejestrowany w systemie monitorowania komunikacji sieciowej Urzędu Miejskiego w Nysie. Na chwilę obecną trudno przesądzić, co spowodowało taki stan rzeczy - czy był to błąd pracownika przyjmującego korespondencję e-mailową, który przypadkowo mógł usunąć wiadomość, a następnie opróżnić folder "kosz", czy też błąd systemu informatycznego. Niemniej jednak, niezwłocznie po otrzymaniu skargi i powzięciu wiadomości o treści wniosku z dnia 18 października 2018 r., po zgromadzeniu niezbędnych informacji, pismem z dnia 28 listopada 2018 r. oraz za pośrednictwem wiadomości e-mail zostały udzielone skarżącej informacje zgodnie z żądaniem wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.) zwanej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1- 4 P.p.s.a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wyjaśnić należy, że instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności wynikającej z przepisów prawa, przez zobowiązany do tego organ. Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie zaś do art. 149 § 1b P.p.s.a. sąd może też orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, a na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. - także o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu była bezczynność Burmistrza Nysy w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej, złożonego w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330, ze zm.), zwanej ustawą. Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi podkreślić należy, że jej wniesienie nie było ograniczone terminem, jak również nie musiało być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia. Mająca w sprawie zastosowanie ustawa regulująca w sposób kompleksowy dostęp do informacji publicznej nie przewiduje bowiem środka zaskarżenia w tym zakresie. Ustalony w art. 53 § 2b P.p.s.a. wymóg wniesienia ponaglenia odnieść trzeba do bezczynności organu w zakresie spraw rozpoznawanych w trybie K.p.a. Stosownie zaś do art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy, przepisy K.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Oznacza to, że nie mają one zastosowania do faz poprzedzających wydanie decyzji i tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej brak jest podstaw do stosowania art. 37 K.p.a. Tym samym skarga wniesiona w niniejszej sprawie była dopuszczalna i podlegała rozpoznaniu. Na podstawie art. 119 oraz art. 120 P.p.s.a., jej rozpoznanie nastąpiło w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Przeprowadzona przez Sąd kontrola zarzutu bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej wykazała natomiast, że skarga jest zasadna i zasługiwała na uwzględnienie. Podkreślić należy, że bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie - pomimo istniejącego w tym zakresie ustawowego obowiązku, organ nie podjął w sprawie żadnych czynności lub wtedy, gdy wprawdzie prowadził wymagane postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem odpowiedniego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia to, z jakich powodów bezczynność zaistniała i czy była przez organ zawiniona. Konieczne jest jedynie ustalenie, że organ zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do podjęcia określonego działania, którego zaniechał. Ogólna zasada dostępu do informacji publicznej sformułowana została wprost w art. 61 Konstytucji RP i jest on związana z zasadą jawności życia publicznego. Odnosi się ona do publicznej sfery działania dotyczącej wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, przy czym na podstawie art. 61 ust. 2 Konstytucji RP obejmuje m.in. dostęp do dokumentów. W niniejszej sprawie, stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy, który określa zakres podmiotowy realizacji obowiązku w granicach prawa do informacji publicznej, nie budzi żadnych wątpliwości, że Burmistrz Nysy, jako organ wykonawczy samorządu gminnego, jest organem władzy publicznej zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Nie jest również w niniejszej sprawie sporne to, że żądane przez skarżącą informacje wskazane we wniosku, a dotyczące postępowań o udzielenie zamówień publicznych, mieszczą się w ustawowym pojęciu informacji publicznej, ustalonym w art. 1 ust. 1 ustawy i podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie. Zgodnie z definicją sformułowaną w art. 1 ust. 1 ustawy informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Doprecyzowaniem tej definicji jest art. 6 ust. 1 ustawy, który w formie katalogu otwartego (przykładowego) wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Reguły wykładni prawa dotyczącego dostępu do informacji publicznej wyznacza natomiast art. 61 Konstytucji. Z tego też względu przyjąć należy taką interpretację, która gwarantuje szerokie uprawnienia w zakresie dostępu do informacji publicznej, o której mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i zmierza do poszerzania, a nie zawężania obowiązku informacyjnego. Na podstawie wskazanych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone; dotyczące sfery faktów. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu na podstawie ustawy decyduje zatem treść i charakter żądanej informacji. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy za informację publiczną bez wątpienia uznać należy wszelkie informacje o podmiotach obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, w tym o majątku którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy), o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych oraz sposobach przyjmowania i załatwiania spraw (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a i lit. d ustawy), a także o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy) oraz o majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy). Nie ulega przy tym wątpliwości, że gospodarka środkami publicznymi jest jawna, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.). Zasada jawności gospodarki środkami publicznymi, aby mogła być w pełni realizowana, musi natomiast obejmować swobodny dostęp obywatela do informacji o działalności państwa w wymiarze finansowym. Uwzględniając powyższe uznać w niniejszej sprawie należy, że informacje żądane przez skarżącą we wniosku stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy, gdyż dotyczą działalności jednostki samorządu terytorialnego – należącej do sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów o finansach publicznych – w sferze wykonywania zadań publicznych, które wiążą się z wydatkowaniem środków publicznych i realizowane są w ramach postępowań o udzielanie zamówień publicznych. Odpowiednio do okoliczności faktycznych rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej powinno polegać na: udostępnieniu informacji publicznej będącej w dyspozycji organu w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku - w drodze dokonania czynności materialno-technicznej, odmowie jej udzielenia w drodze decyzji, na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy - w przypadku uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy (brak spełnienia warunku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy lub ograniczenie dostępu do informacji stosownie do art. 5 ustawy), wydaniu decyzji o umorzeniu postępowania - w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy lub poinformowaniu wnioskodawcy, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach ustawy. Bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej wystąpi wówczas, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot, będący w jej posiadaniu, nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy. Dla stwierdzenia bezczynności nie mają przy tym znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu. W rozpoznawanej sprawie skarżąca złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej za pośrednictwem poczty elektronicznej, wysyłając go w dniu 18 października 2018 r. na oficjalny adres, który został udostępniony na stronie internetowej BIP Urzędu Miejskiego w Nysie, jako właściwy do złożenia przedmiotowego wniosku. W konsekwencji, stosownie do art. 13 ust. 1 ustawy, organ zobowiązany był do udostępnienia skarżącej żądanych informacji w terminie 14 dni, a udostępniając informacje dopiero po wniesieniu skargi na jego bezczynność uchybił temu terminowi, co prowadzić musiało do stwierdzenia, że w dniu wniesienia skargi pozostawał w bezczynności. W tym zakresie, nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja organu, że nie posiadał wiedzy na temat wniosku i zapoznał się z nim dopiero w chwili wniesienia skargi. Wobec potwierdzonego przez organ w odpowiedzi na skargę faktu, że wiadomość została zarejestrowana w systemie monitorowania komunikacji sieciowej Urzędu Miejskiego w Nysie należało uznać, że wniosek został skutecznie złożony i organ zobowiązany był do jego rozpoznania stosownie do przepisów ustawy. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że podanie do powszechnej wiadomości adresu poczty elektronicznej przez organ należy traktować jako jego zobowiązanie, że wiadomości wysłane na ten adres będą odbierane. Jednostka ma prawo działać w zaufaniu do władzy publicznej i oczekiwać, że skoro organ podaje do publicznej wiadomości adres swojej poczty elektronicznej, to będzie odbierał listy skierowane na ten adres, w tym także trafiające do "skrzynki SPAM" (zakwalifikowanie listu jako spam nie oznacza bowiem automatycznie, że podlega on usunięciu). Odmienne zapatrywanie czyniłoby w praktyce prawo do wnioskowania o informację publiczną za pomocą poczty elektronicznej (e-mail) iluzorycznym, którego skuteczność zależna byłaby od arbitralnej woli organu, stąd tego rodzaju poglądy nie są akceptowane. Skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów. Tym samym, ryzyko nieodebrania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej listu, skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej organu, obciąża ten organ. Uchybienia w tym zakresie nie mogą być przerzucane na podmiot korzystający z konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej (por. postanowienia NSA: z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2897/15; z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt I OZ 1414/15; z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1940/15 oraz z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2186/14; wyroki NSA z dnia 19 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 380/18, z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2577/17, z dnia 8 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 344/17; wszystkie orzeczenia dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że w niniejszej sprawie Burmistrz Nysy dopuścił się bezczynności w udostępnieniu skarżącej żądanych informacji publicznych, o czym na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. orzeczono w pkt 2 wyroku. Rozpoznając sprawę ze skargi na bezczynność, Sąd zobowiązany jest jednak uwzględnić stan faktyczny w chwili orzekania. W zakresie dokonywanej oceny nie można zatem pominąć tego, że dwa dni po wniesieniu skargi organ udostępnił skarżącej żądane informacje, wobec czego przed rozpoznaniem niniejszej sprawy przez Sąd ustał stan bezczynności. Z tego też powodu bezprzedmiotowe stało się zobowiązywanie organu, na podstawie z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., do udzielenia informacji publicznej i postępowanie sądowe w tym zakresie należało umorzyć, o czym orzeczono w pkt 1 wyroku na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Likwidacja stanu bezczynności w toku postępowania sądowego, jak słusznie dostrzegła skarżąca, nie zwalniała jednak Sądu z obowiązku dokonania, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. oceny, czy zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając zatem stopień naruszenia prawa w związku z zaistniałą bezczynnością Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 3 wyroku. W tej kwestii Sąd przyjął, że rażące naruszenie prawa związane jest z jego naruszeniem w sposób oczywisty. W przedmiotowej sprawie natomiast, choć znaczenie przekroczony został termin udostępnienia informacji publicznej, to jednak nie zachodzi przypadek oczywistego braku rozpoznania wniosku skarżącej, jej lekceważenia i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Z akt sprawy wynika, że choć z uchybieniem terminu, to jednak organ przesłał skarżącej informacje wskazane w jej wniosku. Ponadto, nie można przypisać organowi złej woli i stwierdzić, aby powodem bezczynności organu było zamierzone uniemożliwienie skarżącej dostępu do informacji publicznej, skoro do bezczynności doszło z uwagi na brak wiedzy organu o złożeniu wniosku. Na podstawie art. 201 § 1 w zw. z art. 54 § 3 i art. 205 § 2 P.p.s.a., w pkt 4 wyroku Sąd orzekł natomiast o kosztach postępowania. Na wysokość tych kosztów składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265), zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz wpis od skargi ustalony w kwocie 100 zł.