II SAB/Op 14/08

Dnia 27 listopada 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie: sędzia WSA Ewa Janowska – spr. sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant : st. sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 listopada 2008 r. sprawy ze skargi W. A. na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie informacji publicznej postanawia 1) umorzyć postępowanie, 2) zasądzić od Gminy [...] na rzecz skarżącego W. A. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W. A., powołując się na art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej, złożył w dniu 27 sierpnia 2008r. skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Głubczyce, polegającej "na nieuzasadnionym przedłużaniu terminu udostępnienia informacji publicznej – protokołu z przeprowadzonej kontroli w Głubczyckim Towarzystwie Budownictwa Społecznego spółka z o.o. w Głubczycach oraz podaniu nieprzekonywującego uzasadnienia dotyczącego przedłużenia terminu udzielenia żądanej informacji publicznej". W uzasadnieniu skargi wskazano, że przedmiotowy protokół z kontroli przeprowadzonej w Głubczyckim Towarzystwie Budownictwa Społecznego spółka z o.o. w Głubczycach został opracowany i zatwierdzony w formie pisemnej przez przedstawiciela organu kontrolującego – Burmistrza Głubczyc, jako jednoosobowego przedstawiciela na Walnym Zgromadzeniu Wspólników tej spółki, a więc istniał w dniu zwrócenia się przez skarżącego o udzielenie informacji publicznej. W związku, z czym niezrozumiałym była dla skarżącego odmowa udzielenia informacji publicznej w terminie 14 dni z powołaniem się na "szeroko prowadzone postępowanie związane z przeprowadzoną kontrolą". Skarżący zwrócił uwagę, że brak jest podstaw prawnych stanowiących, iż ze względu na dobro postępowania, ujawnianie szczegółów kontroli na tym etapie nie jest wskazane. Skarżący wywodził, iż ustawodawca enumeratywnie określił, jakie informacje publiczne mają ograniczone prawa w zakresie ich ujawniania, zaś w wymienionych przez ustawodawcę ograniczeniach w art. 5 przedmiotowej ustawy nie występuje ograniczenie informacji publicznej polegającej na udostępnianiu informacji w postaci treści i w postaci dokumentów urzędowych, w tym dokumentacji z przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpień, stanowisk i opinii podmiotów ją przeprowadzających na poziomie gminnego samorządu. Jednocześnie skarżący wskazał, że na podstawie art. 37 K.p.a., w związku z bezczynnością Burmistrza Głubczyc, złożył zażalenie do organu wyższego stopnia – Wojewody Opolskiego. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Głubczyc wniósł o jej odrzucenie bądź alternatywnie o oddalenie skargi. Organ przyznał, że skarżący wnioskiem z dnia 8 lipca 2008r. zwrócił się o udzielenie informacji publicznej domagając się udostępnienia protokołu pokontrolnego Towarzystwa Budownictwa Społecznego spółka z o.o w Głubczycach, a dokumenty te winny posiadać potwierdzenie wiarygodności przez Urząd Miasta i Gminy Głubczyce. Wskazał, iż pismem dnia 22 lipca 2008r. Zastępca Burmistrza Głubczyc poinformował stronę o niemożności udostępnienia protokołu z kontroli przeprowadzonej w Głubczyckim Towarzystwie Budownictwa Społecznego z uwagi na szeroko rozumiane postępowanie związane z przeprowadzoną kontrolą oraz koniecznością wyjaśnienia i uporządkowania szeregu okoliczności sprawy, i dokonania ich weryfikacji w proponowanych wnioskach pokontrolnych, przed podaniem ich do publicznej wiadomości. W ocenie organu, wniesiona skarga winna zostać odrzucona z formalnoprawnego punktu widzenia. Z treści skargi nie wynika bowiem jednoznacznie, czy skarżący wnosi skargę na bezczynność organu, czy też skarga dotyczy nieuzasadnionego przedłużania terminu udostępniania informacji publicznej. Organ podniósł, że gdyby skarga dotyczyła jedynie przewlekłości w udzielaniu informacji publicznej, to tak określona sprawa nie podlega kognicji sądów administracyjnych w rozumieniu art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Natomiast przy przyjęciu, że skarga dotyczy bezczynności organu – Burmistrz Głubczyc zgłosił zarzut niewyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi do sądu. Podniesiono, że skarżący nie wykazał, iż wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, tym samym nie spełnił przesłanki określonej w art. 52 § 4 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skargi wnoszone przez skarżącego do Wojewody Opolskiego w trybie art. 228 K.p.a. i art. 232 § 2 K.p.a., nie mogą w ocenie organu, być uznane za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, zarówno z uwagi na ich treść, jak i adresata. Skargi te, bowiem dotyczyły nieterminowego udzielenia odpowiedzi i w takim kontekście zostały przekazane Burmistrzowi Głubczyc do rozpatrzenia. Natomiast pismo skarżącego z dnia 13 sierpnia 2008r. adresowane do Wojewody Opolskiego, jak wynika z jego treści jest skargą na sposób załatwienia sprawy przez Wojewodę Opolskiego, który nie załatwił sprawy stosownie do oczekiwań strony, wyrażonych w piśmie z dnia 24 lipca 2008r. Wnosząc o oddalenie skargi organ podniósł, iż w sprawie nie można mówić o bezczynności organu, ponieważ pismem z dnia 22 lipca 2008r. strona została poinformowana o istnieniu usprawiedliwionych powodów w opóźnieniu w udostępnieniu żądanej informacji, a bezczynność organu oznacza niepodjęcie żadnych przewidzianych prawem czynności. Niezależnie od przedstawionych argumentów organ wyjaśnił, że żądany dokument został przekazany i doręczony skarżącemu za pismem z dnia 5 września 2008r. Na rozprawie przed Sądem skarżący potwierdził, że otrzymał informację publiczną w postaci protokołu kontroli Głubczyckiego Towarzystwa Budownictwa Społecznego przeprowadzonej w tej spółce przez jej jedynego wspólnika – Gminę Głubczyce. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotem skargi jest zarzucana bezczynność Burmistrza Głubczyc, polegająca na niewydaniu skarżącemu protokołu kontroli przeprowadzonej w Głubczyckim Towarzystwie Budownictwa Społecznego spółka z o.o. w Głubczycach, dokonanej przez Gminę Głubczyce, będącej jedynym wspólnikiem i tym samym pełniącą funkcję Walnego Zgromadzenie tej spółki. Taka ocena przedmiotu skargi uzasadniona jest określeniem użytym przez skarżącego, że "postępowanie takie ze strony organu wydającego informację publiczną jest bezczynnością organu". Sąd rozpoznał skargę na bezczynność Burmistrza Głubczyc na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem ( art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawa o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z dnia 20 września 2002 r. Nr 153, poz. 1269). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów ( art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 - zwanej dalej "P.p.s.a."). Nie była sporna pomiędzy stronami okoliczność, że żądany przez skarżącego dokument w postaci protokołu Walnego Zgromadzenia Wspólników – Głubczyckiego Towarzystwa Budownictwa Społecznego spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, w której jedynym wspólnikiem jest Gmina Głubczyce, stanowił informację publiczną w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), do udostępnienia której obowiązany był burmistrz gminy, po myśli art. 4 przywołanej ustawy. Rozważania w niniejszej sprawie należało rozpocząć od odniesienia się do zarzutów organu o niedopuszczalności skargi z uwagi na niewyczerpanie trybu uprzedniego wezwania organu (Burmistrza Głubczyc) do usunięcia naruszenia prawa. Skład Orzekający w niniejszej sprawie opowiada się za poglądem, zgodnie z którym skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zagwarantowanie wnioskodawcy dostępu do informacji w określonym przez ustawę terminie. Oznacza to, że zasadą jest udostępnienie informacji, a wyjątkiem jej odmowa. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w piśmiennictwie przyjmuje się, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialnotechnicznej (por. M. Bernarczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn Informacji Publicznej, Informatyzacja administracji, Wrocław 2005 r., s. 85; A. Knopkiewicz, Tryby udostępniania informacji publicznej, RPiES 2004 r., nr 4, s. 97 i d.; R. Stefanicki, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, wybrane zagadnienia w świetle orzecznictwa sądowego, PiP 2004 r., nr 2, s. 109, por. też wyrok NSA z 20 czerwca 2002 r., sygn. akt II SA/Lu 507/02, czy wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 lutego 2004 r., sygn. akt II SAB 424/03 oraz wyrok NSA z dnia 18 marca 2005r., sygn. akt OSK 1209/04). Ustawa Kodeks postępowania administracyjnego nie ma do niej zastosowania, gdyż ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera odesłanie do stosowania tego kodeksu jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji, nie zaś do czynności materialnotechnicznej polegającej na jej udzieleniu. Wskazał na to w piśmiennictwie A. Knopkiewicz, Tryby udostępniania informacji publicznej, RPiES 2004, nr 4, s. 103 podkreślając, że użycie w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyrazów "do decyzji" służyć miało wyłączeniu stosowania reguł kodeksu do faz postępowania poprzedzających wydanie decyzji w sprawie odmowy udostępniania informacji lub umorzenia postępowania. W tej sytuacji mamy do czynienia z kolizją ogólniejszej i wcześniejszej normy z art. 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej z normą szczególną i późniejszą zawartą w art. 16 ust. 2 tej ustawy. Podkreślić należy, że gdyby ustawodawca dopuszczał możliwość stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w szerszym zakresie niż to wynika z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to uczyniłby to w sposób wyraźny m.in. w art. 13 przez wskazanie środka zaskarżenia w przypadku nieudzielanie informacji w terminie. Przepis ten, bowiem określa termin i sposób poinformowania wnioskodawcy o powodach opóźnienia. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Dotyczy prawa wynikającego z art. 61 Konstytucji RP sprecyzowanego w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W odniesieniu do aktów z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. środka zaskarżenia należy poszukiwać w art. 52 § 3 P.p.s.a., a nie w art. 52 § 4 P.p.s.a. Ustawa o dostępie do informacji publicznej tego typu środków zaskarżenia nie przewiduje, a w odniesieniu do aktów i czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. nie przewiduje ich również Kodeks postępowania administracyjnego. Zauważyć należy, że przepis art. 52 P.p.s.a. uzależnia uruchomienie drogi postępowania sądowoadministracyjnego od wyczerpania środków zaskarżenia. Ma to jednak miejsce wówczas, gdy takie środki przysługują, czy to na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, czy to przepisów szczególnych, czy też ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak wyżej wskazano środków takich nie przewiduje zarówno ustawa o dostępie do informacji publicznej jak i w zakresie aktów i czynności Kodeks postępowania administracyjnego. Wykładnia językowa art. 52 § 3 P.p.s.a. upoważnia do stwierdzenia, że przepis ten odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie bezczynności w zakresie wydawania aktów. Uwagi te dotyczą także art. 52 § 4 P.p.s.a. Wskazać należy, że w przypadku, gdy ustawodawca uzależnia zaskarżenie bezczynności od wniesienia środka zaskarżenia, czyni to w sposób wyraźny np. art. 37 K.p.a., art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 ust. 3 ustawy z dnia 8 czerwca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że skoro skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej zmierza do jak najszybszego rozpatrzenia wniosku, a ustawa nie stawia dodatkowych warunków do jej wniesienia, to może być ona wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W konsekwencji, z uwagi na powyższe, zarzut organu o odrzucenie skargi nie mógł odnieść zamierzonego skutku. W sprawie nie budzi wątpliwości okoliczność, że w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego, skarżący otrzymał żądany dokument, opisany w jego wniosku z dnia 8 lipca 2008r., a stanowiący informację publiczną. Zauważyć warto, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Spełnienie tych przesłanek czyni skargę zasadną, gdy w dniu wniesienia skargi, jak i w dniu orzekania w zakresie bezczynności organ w dalszym ciągu pozostaje w bezczynności. W tym miejscu wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że rozpoznając skargę Sąd orzeka z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego sprawy ustalonego w dniu wydania orzeczenia (porównaj postanowienie NSA z 23.09.1986r. IV SAB/8/86- ONSA 1986, Nr 2 poz. 50 oraz "KPA z orzecznictwem NSA, SN, i TK" w opracowaniu Zespołu Sędziów NSA pod red. R. Hausera- Wyd. Prawnicze 1985 str. 508, t. 18). Natomiast w sytuacji, gdy decyzja, bądź inny akt organu, jak również podjęcie innej oczekiwanej przez stronę czynności zostało dokonane przez organ po wniesieniu skargi lecz przed jej rozpoznaniem przez Sąd, postępowanie sądowe winno podlegać umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Zauważyć warto, iż kognicja Sądu w postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność organu ograniczona jest do badania, czy organ miał wynikający z prawa obowiązek wydania aktu lub czynności i czy dokonał tego w terminie określonym w art. 13 ust. 1 i 2 wymienionej ustawy o dostępie do informacji publicznej i czy po wytoczeniu skargi nie zaszły przesłanki umorzenia postępowania. W postępowaniu tym Sąd nie może badać w szczególności zagadnień merytorycznych, które legły u podstaw wniosku, jak również oceniać przyczyn niepodjęcia przez organ czynności, do których obowiązany był na mocy przepisów administracyjnego prawa materialnego. Zagadnienia te będą dopiero przedmiotem badania organów administracji publicznej a poddane kognicji Sądu Administracyjnego zostaną dopiero w przypadku wytoczenia skargi na merytoryczną decyzję organu, w tym przypadku np., na decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Jeśli zatem skarżący domagał się wydania określonej informacji publicznej w postaci dokumentu o sprawach publicznych, a organ w dniu 5 września 2008r. doręczył mu wnioskowany protokół kontroli, to postępowanie w sprawie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., postanawiając jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia przepis art. 201 § 1 P.p.s.a. .