II SAB/Op 15/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi B. B. na bezczynność Okręgowego Sądu Aptekarskiego przy Okręgowej Izbie Aptekarskiej w Opolu w przedmiocie informacji publicznej 1) zobowiązuje Okręgowy Sąd Aptekarski przy Okręgowej Izbie Aptekarskiej w Opolu do wydania aktu lub dokonania czynności dotyczącej wniosku skarżącego z dnia 11 lutego 2014 r., w terminie 14 dni od dnia otrzymania akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem, 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądza od Okręgowego Sądu Aptekarskiego przy Okręgowej Izbie Aptekarskiej w Opolu na rzecz skarżącego B. B. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi skarga B. B. na bezczynność Okręgowego Sądu Aptekarskiego przy Okręgowej Izbie Aptekarskiej w Opolu dotyczącą nieudzielania informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że zwrócił się drogą elektroniczną o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wszystkich orzeczeń wydawanych w ramach postępowań dyscyplinarnych za lata 2012 i 2013 i do dnia wniesienia skargi jego wniosek nie został załatwiony. B. B. wnioskiem z dnia 11 lutego 2014 r., przesłanym drogą elektroniczną do Opolskiej Okręgowej Izby Aptecznej w Opolu żądał udzielenia informacji dotyczącej wszystkich orzeczeń wydawanych w ramach postępowań dyscyplinarnych za lata 2012 i 2013, wskazując jako podstawę swojego wniosku art. 61 Konstytucji RP. Okręgowy Sąd Aptekarski przy Okręgowej Izbie Aptekarskiej w Opolu nie udzielił skarżącemu żadnej odpowiedzi. W odpowiedzi na skargę Okręgowy Sąd Aptekarski przy Okręgowej Izbie Aptekarskiej w Opolu stwierdził, że w sprawie brak jest podstaw do udzielenia skarżącemu żądanych informacji, gdyż prawo do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i podlega ustawowym ograniczeniom. Ograniczeniem tym, w odniesieniu do postępowania dyscyplinarnego członków samorządu aptekarskiego jest treść przepisu art. 60 pkt 2 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz. U. z 2008 r., nr 136, poz. 856 ze zm.), który to stanowi, że informacji o ukaraniu udziela się organom izb aptekarskich oraz osobom i instytucjom posiadającym lub mogącym wykazać interes prawny w uzyskaniu takich informacji. Podkreślał, że skarżący nie wykazał żadnego interesu prawnego w uzyskaniu informacji o zapadłych orzeczeniach w ramach postępowania dyscyplinarnego oraz, że przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ustanawia ograniczenie w jej uzyskaniu ze względu na prywatność osoby. Zdaniem organu - samorządu zawodowego aptekarzy, zabronione nadto jest, stosownie do przepisu art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, przetwarzanie danych dotyczących m.in. skazań, orzeczeń o ukaraniu i mandatów karnych, a także innych orzeczeń wydawanych w postępowaniu sądowym lub administracyjnym. Niezależnie od powyższego Okręgowy Sąd Aptekarski kwestionował formę zwrócenia się o przekazanie danych, jakich domagał się skarżący. W ocenie organu, poczta elektroniczna służy wprawdzie przesyłaniu wiadomości tekstowych, nie jest jednak środkiem otrzymywania i prezentowania dokumentów urzędowych oraz wymiany oficjalnej korespondencji. W piśmie procesowym z dnia 24 marca 2014 r. Okręgowy Sąd Aptekarski przy Okręgowej Izbie Aptekarskiej w Opolu podał, że nie kierował do skarżącego żadnych pism ani decyzji, a to z tego względu, że skarżący nie zwracał się do niego o udzielenie informacji publicznej. O informację skarżący zwracał się do Okręgowej Izby Aptekarskiej w Opolu. Skarżący w piśmie z dnia 31 marca 2014 r. podtrzymał żądanie skargi. Nie godził ze stanowiskiem organu samorządu zawodowego, że rozstrzygnięcia Okręgowego Sądu Aptekarskiego nie podlegają udostępnieniu, jako informacja publiczna. Wskazując na wyrok WSA we Wrocławiu oraz w Warszawie stwierdził, że informacji publicznej można żądać także za pośrednictwem poczty elektronicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a, a więc gdy przedmiotem skargi jest decyzja administracyjna; postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inny niż określony w pkt 1-3 akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; pisemna interpretacja przepisów prawa podatkowego wydawana w indywidualnych sprawach. Istotną kwestią z punktu widzenia tego rodzaju skargi jest przede wszystkim występowanie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec przedstawionego żądania strony. Powyższe determinuje zakres kontroli Sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do sprawdzenia, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiot postępowania sądowego w sprawie stanowiła skarga na bezczynność organu samorządu zawodowego w udostępnieniu informacji publicznej. Stąd też mając na uwadze przedmiot wniesionej skargi wskazać należy, że dostęp do informacji publicznej reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112 poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Ustawa nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej i dlatego jej udostępnienie następuje w drodze czynności materialno–technicznej. Forma decyzji przewidziana została w art. 16 ust. 1 ustawy dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy. Mając na uwadze powyższe regulacje przyjąć należy, że bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej występuje wtedy, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot, nie podejmuje w terminie - wskazanym w art. 13 ustawy - odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia. Podkreślić przy tym trzeba, że nie jest możliwe postawienie organowi zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie jest w posiadaniu organu, w szczególności zaś, gdy nie istnieje i wobec tego organ jej nie udostępnia, a także nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji już istniejącej, będącej w posiadaniu organu, a rozstrzygnięcie określone w art. 16 ust. 1 ustawy jest wydawane, gdy istniejąca informacja nie może być udostępniona. W braku takiej informacji organ nie ma, zatem obowiązku wydania decyzji odmawiającej jej udostępnienia, lecz powinien poinformować wnioskodawcę o braku żądanej informacji. Takie pismo informujące ma postać czynności materialno–technicznej, która stanowi odpowiedź na wniosek i chroni organ od zarzutu bezczynności. Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi stwierdzić należy, że skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej nie wymaga dla jej skutecznego wniesienia uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa (por. m.in. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 285/11; postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08; postanowienie NSA z dnia 3 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1382/07; wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05 - http://www.nsa.gov.pl). W związku z powyższym skargę uznać należało za dopuszczalną. Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28). Nie sposób nie zauważyć również, że prawo obywateli do uzyskania informacji o działalności organów nie tylko władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, jak i organów samorządów gospodarczych i zawodowych przewidziano w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy. Stanowi on bowiem, że obowiązane do udzielania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne w szczególności organy samorządów gospodarczych i zawodowych. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz. U z 2008 r. nr 136, poz. 856 ze zm.) Naczelna Izba Aptekarska i okręgowe izby aptekarskie stanowią samorząd zawodu aptekarskiego, jako reprezentacja zawodowych, społecznych i gospodarczych interesów tego zawodu. Stosownie do art. 24 pkt 4 tej ustawy organami okręgowej izby aptekarskiej jest okręgowy sąd aptekarski. Okręgowy sąd aptekarski rozpatruje sprawy z zakresu odpowiedzialności zawodowej członków okręgowych izb aptekarskich oraz sprawuje sądownictwo polubowne (art. 31 ust. 1 ustawy o izbach aptekarskich). W związku z powyższym stwierdzić należało, że skoro skarżący skierował wniosek z dnia 11 lutego 2014 r. o udzielenie informacji publicznej do okręgowej izby aptekarskiej, to podmiotem zobowiązanym do odpowiedzi na ten wniosek, ze względu na jego treść był właśnie okręgowy sąd aptekarski, jako jeden z organów przy pomocy, którego funkcjonuje samorząd zawodu aptekarskiego. Nie sposób jednocześnie zaaprobować stanowiska tego organu, że niedopuszczalnym był skierowanie wniosku o udzielenie informacji publicznej drogą elektroniczną. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest już stanowisko, że za pisemny wniosek uznawać należy także zapytanie przesłane pocztą elektroniczną, a wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest przedmiotem wniosku ( por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08 - http://www.nsa.gov.pl). Wskazać należy nadto, że w art. 6 ustawy ustawodawca zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informacje publiczną. Wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy, niepełny. Świadczy o powyższym użyte przez ustawodawcę sformułowanie "w szczególności". Art. 6 ust. 1 ustawy ustala zatem jedynie w sposób przykładowy zakres przedmiotowy pojęcia informacji publicznej. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje treść i charakter żądanej informacji. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, czyli każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ustawy), w szczególności dotycząca treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy). Jednocześnie tylko dokument wytworzony w postępowaniu administracyjnym, utrwalony i podpisany przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji podlega udostępnieniu przez organ zobowiązany do udostępnienia informacji. Prawo do informacji publicznej obejmuje nadto uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych (art. 3 ust. 2 ustawy). Stąd też żądane przez skarżącego informacje stanowią dane publiczne, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4a ustawy i wobec tego na organie, co do zasady ciążył obowiązek ich udostępniania. Z żądaniem udostępnienia dokumentu urzędowego mamy do czynienia również w przypadku podejmowania przez samorząd zawodowy rozstrzygnięć dotyczących postępowań dyscyplinarnych, przy czym udostępnienie wydanych w ramach tych postępowań orzeczeń gwarantować musi ochronę danych zawartych w innych ustawach, np. danych osobowych. Rozstrzygnięcia sądów dyscyplinarnych samorządów zawodowych nie odnoszą się do spraw organizacyjnych ani porządkowych, lecz do spraw publicznych, gdyż służą realizacji zadań publicznych, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji i ustawie, a w szczególności ochrony życia i zdrowia społeczeństwa. Domaganie się zatem przez skarżącego dostępu do informacji związanej z treścią określonych rozstrzygnięć wydanych przez Okręgowy Sąd Aptekarski przy Okręgowej Izbie Aptekarskiej w Opolu w ramach prowadzonych postępowań dyscyplinarnych, które stanowiły informację publiczną powodowało, że organ dysponujący informacją publiczną miał obowiązek jej udostępnienia, bądź odmowy udostępnienia, jeżeli jego zdaniem stały temu na przeszkodzie przepisy prawa. Jednak odmowa udostępnienia informacji publicznej musi przybrać formę decyzji. Niewydanie decyzji w takiej sprawie jest bezczynnością. Art. 16 ust. 1 i 2 ustawy stanowi, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni, a uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia. Zasadnie zatem skarżący uznaje, że informacje, o które wystąpił pismem z dnia 11 lutego 2014 r., mieszczą się w kręgu informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż dotyczą spraw o charakterze publicznym. Jak wskazano wyżej ustawa o dostępie do informacji publicznej wprowadza regułę, że odmowa udostępnienia informacji określonej we wniosku następuje wyłącznie w formie decyzji administracyjnej. Brak takiej decyzji i nieudostępnienie informacji stanowi bezczynność organu. Taka sytuacja zaistniał w przedmiotowej sprawie. Organ nie udzielił żądanej informacji, ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia. Odnosząc się do treści odpowiedzi na skargę zauważyć należy, że w przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji. Okoliczności zwalniające organ administracji z zarzutu bezczynności zawsze muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny. Dla uznania, że organ nie pozostaje w bezczynności nie jest także wystarczające wdanie się w korespondencję wyjaśniającą wątpliwości, bez podejmowania czynności proceduralnych. Tego rodzaju pogląd koresponduje z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu jest jego prawnym obowiązkiem. Posiadając kompetencję w określonym zakresie organ administracji ma obowiązek czynić z niej użytek, a niezrealizowanie tego obowiązku jest jednoznaczne z bezczynnością organu (J. Boć, Prawo administracyjne, Wrocław 2004 r., J. Zimmermann, Prawo administracyjne, wyd. Zakamycze, Kraków 2005 r.). Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia zwłaszcza, gdy nie podejmuje w prawnie ustalonym terminie żadnych czynności w sprawie lub gdy jakkolwiek prowadzi postępowanie, to jednak mimo ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie aktu, ani innej czynności (por. wyroki NSA z: 20 lipca 1990 r. w sprawie sygn. akt I SAB 60/99; 19 lutego 1999 r. w sprawie sygn. akt IV SAB 153/98; 27 stycznia 1999 r. w sprawie sygn. akt I SAB 142/98 – powołana strona internetowa). Reasumując, w sprawie koniecznym stało się zobowiązanie Okręgowego Sądu Aptekarskiego przy Okręgowej Izbie Aptekarskiej w Opolu do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 11 lutego 2014 r., w trybie przewidzianym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. O powyższym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. Jednocześnie, zdaniem Sądu, niniejsza bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ wskazał jakie, jego zdaniem okoliczności przemawiały za nieudzielaniem żądanych informacji. Orzeczenie o kosztach uzasadnia przepis art. 200 P.p.s.a w zw. art. 205 § 1 P.p.s.a.