II SAB/Op 16/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu w przedmiocie egzekucji nakazu rozbiórki obiektu budowlanego postanawia odrzucić skargę. Wyrokiem z dnia 9 marca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę L. G. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...], który utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji nakazującą L. G. rozbiórkę ganku - wiatrołapu. Pismem z dnia 17 maja 2010 r. A. B. wniósł do Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu, domagając się bezzwłocznego wykonania przedmiotowego nakazu rozbiórki ganku - wiatrołapu. Wywodził, że organ egzekucyjny pozostaje w bezczynności, choć wyrok WSA w Opolu "uchylił" z mocy prawa postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji rozbiórkowej. Pismem z dnia 11 czerwca 2010 r. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, powołując się na art. 237 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powiadomił żalącego się, że jego skarga jest nieuzasadniona. Przypomniał, że w dniu 17 listopada 2009 r. wstrzymał wykonanie swojej decyzji z dnia [...] do czasu zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego. Co prawda, WSA w Opolu oddalił skargę na tę decyzję, jednak orzeczenie Sądu jest nieprawomocne wskutek złożenia przez skarżącą skargi kasacyjnej. Dalej, zwrócił uwagę na art. 286 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wywodząc, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu będzie zobowiązany do wyegzekwowania wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu dopiero w sytuacji, gdy uprawomocni się wyrok WSA w Opolu, jeśli oczywiście wyrok ten nie zostanie wcześniej zmieniony. Pismem z dnia 16 czerwca 2010 r. A. B. wniósł do tut. Sądu skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu w związku z niepodjęciem egzekucji decyzji nakazującej L. G. rozbiórkę ganku - wiatrołapu. Skarżący powołał się na wyrok WSA w Opolu z dnia 9 marca 2010 r. i treść art. 61 § 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dowodząc, że "upadło" wstrzymanie wykonania decyzji rozbiórkowej, która od dnia wyroku podlega wykonaniu. Argumentował, że postępowanie egzekucyjne jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego, jakie toczyło się w sprawie nielegalnie zrealizowanego obiektu, i dla wyegzekwowania ostatecznej decyzji bez znaczenia jest, czy wyrok Sądu jest prawomocny. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu wniósł o jej odrzucenie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 3 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem nie został wyczerpany tryb z art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ wyjaśnił, że zażalenie strony z 17 maja 2010 r. można uznać za skargę na bezczynność wierzyciela, choć wątpliwa jest prawidłowość jego rozpatrzenia, wobec załatwienia sprawy pismem a nie postanowieniem, na które służy zażalenie. A. B. nie zaskarżył pisma z dnia 11 czerwca 2010 r., zatem skarga do Sądu jest niedopuszczalna. Z ostrożności procesowej poinformowano, że skarga jest niezasadna, gdyż nie otrzymano z Sądu akt sprawy, a to uniemożliwia organowi egzekucyjnemu realizację obowiązków płynących z decyzji. W piśmie procesowym z dnia 3 listopada 2010 r. skarżący stwierdził, że przysługuje mu prawo złożenia skargi. Powtórzył argument o wykonalności przedmiotowej decyzji rozbiórkowej od dnia 9 marca 2010 r. W jego ocenie, sposób rozumienia swoich obowiązków przez organ egzekucyjny pozostaje w sprzeczności z art. 61 § 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżący podkreślił, że nie był zobowiązany do wskazywania podstawy prawnej swojego zażalenia, choć uważa, że stanowiło ono zażalenie złożone w trybie art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem nie wszczęto jeszcze egzekucji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. W rozpoznawanej sprawie A. B. zarzuca Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Opolu bezczynność w podjęciu działań mających na celu wyegzekwowanie od L. G., wynikającego z ostatecznej decyzji, obowiązku rozbiórki ganku - wiatrołapu. Jednocześnie skarżący wyjaśnił, że przed wniesieniem skargi do Sądu złożył zażalenie do organu wyższego stopnia, na podstawie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a. Przy tak sformułowanym żądaniu skargi, w pierwszym rzędzie należało ustalić kwestie związane z jej dopuszczalnością. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozpoznaje skargi na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 a § 2 art. 3 P.p.s.a., a więc gdy przedmiotem skargi jest decyzja administracyjna (pkt 1); postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2); postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (pkt 3); inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4); pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (4a). Z przedstawionych regulacji wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej obejmująca bezczynność organów możliwa jest tylko w podanym wyżej zakresie. A. B. nie wskazał, by skarżony organ pozostawał w zwłoce w wydaniu decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności, o jakich mowa w pkt 1 - 4 a § 2 art. 3 P.p.s.a. Stąd, dla oceny dopuszczalności skargi bez znaczenia pozostaje podnoszony przez niego argument o wyczerpaniu trybu z art. 37 K.p.a. Analizując treść skargi nie można jednak pominąć, że skarżący domaga się podjęcia przez organ pierwszej instancji, który jest jednocześnie organem egzekucyjnym, czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych w sprawie wykonania przez zobowiązaną zapadłej decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu. Słusznie zauważył organ, że chodzi tu więc o bezczynność w postępowaniu egzekucyjnym. Dlatego konieczne jest dokonanie oceny skargi A. B. nie na podstawie wskazywanych przez niego przepisów K.p.a., lecz z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), zwanej dalej ustawą egzekucyjną. Ustawa egzekucyjna posiada własne rozwiązania prawne regulujące kwestie bezczynności organu egzekucyjnego, przy czym bezczynność ta polega także na niewszczynaniu postępowania egzekucyjnego, co zdaje się kwestionować skarżący, twierdząc, że w sytuacji gdy nie doszło jeszcze do wszczęcia postępowania egzekucyjnego ma zastosowanie art. 37 K.p.a. Stosownie do art. 6 § 1 i 1a ustawy egzekucyjnej, w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel (podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku) powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych (§ 1). Natomiast, na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu tych czynności służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia, zaś na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie (§ 1a), a w dalszej kolejności - stosownie do art. 3 § 2 pkt 3 P.p.s.a. - skarga do sądu administracyjnego. Zacytowany art. 6 § 1a ustawy egzekucyjnej ma charakter przepisu szczególnego do art. 35 K.p.a. i wyłącza jego zastosowanie w sprawach prowadzonych na podstawie przepisów tejże ustawy. Wprowadzono w nim samoistną, niezależną od rozwiązania polegającego na skardze na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., możliwość złożenia skargi na bezczynność, polegającą na niepodejmowaniu przez wierzyciela czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, również przez podmiot, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku. W przypadku takiej skargi organ wyższego stopnia - odmiennie niż w art. 37 K.p.a. - ma obowiązek ustosunkować się do niej w formie postanowienia, które jest zaskarżalne. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić przyjdzie, że skarżącemu, który - co należy podkreślić - nie jest stroną postępowania egzekucyjnego (co do zasady stronami są wierzyciel i zobowiązany), przysługuje prawo złożenia skargi na bezczynność w sprawie przez niego opisanej, jednak ową skargę należy skierować do właściwego organu wyższego stopnia, czyli Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu. Dopiero na postanowienie tego organu oddalające skargę na bezczynność i po wyczerpaniu trybu zażaleniowego, przysługuje skarga do sądu administracyjnego, na podstawie art. 3 § 2 pkt 3 P.p.s.a. W tym miejscu przywołać należy trafną argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż podmiotom wymienionym w art. 6 § 1a ustawy egzekucyjnej może służyć - w oparciu o art. 3 § 2 pkt 3 i 8 P.p.s.a. - skarga na bezczynność w przypadku nierozpoznania ich skargi przez organ wyższego stopnia bądź nierozpoznania zażalenia na wydane postanowienie o odmowie uwzględnienia skargi, natomiast nie służy im uprawnienie do wniesienia skargi na bezczynność wierzyciela w przypadku niepodejmowania czynności egzekucyjnych (patrz: wyrok NSA z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1588/06, zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W podsumowaniu powiedzianego wyżej stwierdzić trzeba, że skarżącemu, niezadowolonemu z faktu braku wszczęcia postępowania egzekucyjnego przysługiwały środki przewidziane w art. 6 § 1a ustawy egzekucyjnej, z których jednak nie skorzystał. Czym innym jest natomiast skarga na bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., która to sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje. Z tych przyczyn skargę, jako niedopuszczalną należało odrzucić, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Już tylko na uboczu można dodać, że wobec kategorycznego oświadczenia skarżącego, iż nie składał skargi na bezczynność o jakiej mowa w art. 6 § 1a ustawy egzekucyjnej, co wyjaśnił w piśmie procesowym skierowanym do Sądu, pozbawione znaczenia są rozważania odnośnie możliwości uznania pisma z dnia 17 maja 2010 r. za taką skargę, a stanowiska Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 11 czerwca 2010 r. - za postanowienie odmawiające uwzględnienia skargi, mimo braku nadania mu odpowiedniej formy procesowej.