II SAB/Op 19/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2007 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. O., T. S. na bezczynność Gminy [...] w przedmiocie służebności drogi koniecznej postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 20 września 2007 r. B. O. i T. S. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Gminy [...] w zakresie odmowy wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego, dotyczącego przywrócenia skarżącym i ich domownikom drogi odjazdowej, określonej w planach i dokumentacji źródłowej akt dawnych jako "ulica Dojazdowa", do nieruchomości zabudowanej i zamieszkałej przez skarżące i ich domowników do ul. A nr [...] w miejscowości [...], gdzie mają stałe zameldowanie. Skarżące, powołując się na bliżej nieokreślony przepis K.p.a. w związku z art. 4 ust. 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zawierającego definicję działki budowlanej, wniosły o nakazanie przez Sąd wyrokiem wszczęcia przez Gminę postępowania administracyjnego w zakresie wyżej wskazanym oraz zobowiązania Gminy do przedłożenia pełnej dokumentacji źródłowej, na podstawie której wydany został dla zmarłego męża B. O. – A. O. plan projektu techniczno - roboczego nadbudowy budynku mieszkalnego. Skarżące wskazały, że do swej nieruchomości nie mają obecnie dojścia od tej strony, gdyż jest to aktualnie własność prywatna, w związku z czym w lipcu 2007 r. złożyły do Burmistrza [...] wnioski o wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, dotyczącego ustalenia drogi dojazdowej do nieruchomości zabudowanej położnej w [...] od ulicy zwanej dojazdową do ul. A. W odpowiedzi na powyższy wniosek Burmistrz [...] pismem dnia 18 lipca 2007 r. odmówił wszczęcia postępowania informując, że przy aktualnym stanie prawnym realizacja wniosku własności nieruchomości umożliwia wskazanie dla przedmiotowej nieruchomości zabudowanej dostępu do drogi publicznej jedynie od ul. B. Skarżące wniosły też o dopuszczenie dowodu ze zdjęć, wskazujących usytuowanie przedmiotowej zabudowanej nieruchomości, które dołączono do skargi w liczbie 6 sztuk. Ponadto skarżące wniosły o zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Gmina [...], reprezentowana przez radcę prawnego A. W., wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie od strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniesiono, że powoływana przez skarżące podstawa prawna nie stanowi skutecznej przyczyny wszczęcia postępowania we wskazanym zakresie, gdyż z analizy zgromadzonych w sprawie dokumentów jednoznacznie wynika, że zgłoszone przez skarżące żądanie nie jest sprawą administracyjną, podlegającą rozpoznaniu w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Gminy, celem skarżących jest ustalenie służebności drogi koniecznej, co niewątpliwie jest sprawą cywilną, podlegającą rozpoznaniu w postępowaniu cywilnym. Pełnomocnik strony przeciwnej wskazał też, że sporna droga była już przedmiotem kilku postępowań przed sądem cywilnym i administracyjnym. Przywołano orzeczenia Sądu Rejonowego w S., dotyczącymi oddalenia wniosku B. O. o zasiedzenie służebności drogi koniecznej, a także ustalenia, że iż wbrew twierdzeniom skarżących sporna droga nie ma charakteru publicznej, a tym samym nie może ona być przedmiotem działań Gminy. Wobec treści skargi i odpowiedzi na skargę, skarżące zostały wezwane przez tut. Sąd do usunięcia braków formalnych skargi poprzez określenie naruszenia prawa bądź interesu prawnego w drodze wskazania aktu administracyjnego, którego wydania domagają się od zaskarżonej Gminy [...], w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania wezwania, pod rygorem odrzucenia skargi. Wezwania te obie skarżące odebrały w dniu 2 listopada 2007 r. i odpowiedziały na nie jednym pismem z dnia 6 listopada 2007 r. W treści tego pisma nie wskazano jakiego aktu administracyjnego wydania skarżące domagają się od Gminy [...]. Pismo zawierało jedynie generalne stwierdzenie, iż skarżące domagają się przywrócenia stanu prawnego dostępu do drogi publicznej i wszczęcia w tym celu postępowania aktem administracyjnym. Okolicznością znaną tut. Sądowi z urzędu jest fakt, że postępowanie o sygn. akt II SA/Op 655/06, jakie toczyło się przed tym Sądem ze skargi B. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]., nr [...], w sprawie odmowy wznowienia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości, zostało zakończone w dniu 29 maja 2007 r. wydaniem wyroku oddalającego skargę. W toku tego postępowania ustalono, że droga dojazdowa, zwana przez skarżące "ulicą Dojazdową", tworząca zakole biegnące od drogi publicznej, stanowi prywatną własność P. G., której następcą prawnym jest M. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm. ), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności organów administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Sąd orzeka także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosuje środki określone w tych przepisach. W pojęciu sprawy sądowoadministracyjnej mieści się zatem kontrola działalności administracji publicznej, w zakresie wyznaczonym enumeratywnie w art. 3 P.p.s.a., oraz inne kwestie rozpoznawane w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ustawy, jak wymienione w art. 4, spory o właściwość lub kompetencję, a także przekazane z mocy ustaw odrębnych. Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw, które nie zostały wymienione w cytowanych wyżej przepisach. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż B. O. i T. S. wniosły skargę na bezczynność Gminy [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postanowienia w przedmiocie, jak to określiły, "przywrócenia drogi dojazdowej" do zabudowanej i zamieszkałej części ich nieruchomości. Wskazywana przez skarżące droga nie stanowi drogi publicznej, a jest własnością prywatną, co przez skarżące nie jest kwestionowane. Z tego względu przedstawiony w sprawie spór ma charakter cywilnoprawny, albowiem dotyczy roszczeń wynikłych z umowy dzierżawy terenu położonego w K., zawartej pomiędzy skarżącą M. G. a reprezentantami Gminy. Świadczą o tym zarówno kserokopie dokumentów zalegające w aktach sprawy o sygn. II SA/Op 655/06, dołączone przez B. O. do pisma z dnia 17 lutego 2006 r., w tym kserokopie umów dzierżawy z dnia [...]. i [...], jaki i żądania samej skargi. W tej sytuacji sporna droga dojazdowa może być w użytkowaniu skarżących jedynie w razie ustanowienia na ich rzecz służebności drogi koniecznej na gruncie stanowiącym własność osoby fizycznej, co z kolei może nastąpić w drodze umowy cywilnoprawnej pomiędzy właścicielami nieruchomości lub w drodze sądowego postępowania cywilnego (art. 626 Kodeksu postępowania cywilnego), przed sądem powszechnym. Wskazać należy w tym miejscu, iż służebność drogi koniecznej jest to ograniczone prawo rzeczowe, uregulowane w art. 145 Kodeksu cywilnego, stanowiącym w § 1, że jeżeli nieruchomość nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej lub do należących do tej nieruchomości budynków gospodarskich, właściciel może żądać od właścicieli gruntów sąsiednich ustanowienia za wynagrodzeniem potrzebnej służebności drogowej (droga konieczna). Cywilnoprawne uregulowania w zakresie ustanowienia drogi koniecznej przesadzają o tym, że ustanowienie służebności drogi koniecznej na gruncie stanowiącym własność osoby prywatnej, a taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, nie może nastąpić w drodze aktu administracyjnego, wydanego w postępowaniu administracyjnym, ani też w wyniku czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, które mogłyby być przedmiotem skargi, a co za tym idzie - nie może stanowić przedmiotu bezczynności organu. Nie ma tu w żadnym wypadku miejsca na władcze działanie administracji publicznej, określające wynikające przepisów prawa uprawnienia i obowiązki, gdyż takie działanie organu zastępowałoby instytucje prawa cywilnego. Uwzględniając dotychczas powiedziane, skonkludować należy, że niniejsza sprawa, objęta skargą na bezczynność Gminy [...], jako sprawa z zakresu prawa cywilnego, jest normowana przez przepisy kodeksu postępowania cywilnego (art. 1 K.p.c.). Zgodnie zaś z art. 2 K.p.c., do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych, oraz Sąd Najwyższy. Z tego względu kwestia podnoszona przez skarżące, będąca kwestią z zakresu prawa cywilnego, nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, skargę należało odrzucić jako niedopuszczalną, co orzeczono na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Odnośnie złożonych przez obie strony wniosków o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania wskazać należy, iż zgodnie z art. 199 P.p.s.a., zasadą w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej, natomiast według art. 209 P.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów postępowania sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201 P.p.s.a. (umorzenie postępowania przyczyny określonej w art. 54 § 3 P.p.s.a.), art. 203 P.p.s.a. (uwzględnienie skargi kasacyjnej), art. 204 P.p.s.a. (oddalanie skargo kasacyjnej). Taka konstrukcja przepisu art. 209 P.p.s.a. wskazuje, że ustawodawca precyzyjnie określił sytuacje, w których sąd zobligowany jest do orzeczenia w przedmiocie kosztów. Katalog orzeczeń, określony w art. 209 P.p.s.a., należy uznać za zamknięty, co oznacza, że brak jest podstaw do orzekania o zwrocie kosztów w innych orzeczeniach niż wymienione w tym przepisie. Prezentowane stanowisko wzmocnić można wyrażaną w orzecznictwie sądowoadministracyjnym argumentacją, że przepisów nakładających obowiązek poniesienia określonego ciężaru nie można interpretować rozszerzająco (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt I FSK 8/06, POP 2007/4/55, System Informacji Prawnej LEX nr 287765). W konsekwencji należy uznać, iż orzeczenia podjęte na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. nie są orzeczeniami, o jakich mowa w art. 209 P.p.s.a., gdyż rozstrzygnięcie o odrzuceniu skargi bezspornie nie jest rozstrzygnięciem uwzględniającym skargę ani nie jest orzeczeniem, o jakim mowa w art. 201 P.p.s.a. Oznacza to w istocie, że w sytuacji odrzucenia skargi brak jest podstaw do orzekania o zwrocie kosztów. Marginalnie tylko zauważyć przyjdzie, iż stosownie do art. 232 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w odniesieniu do strony skarżącej możliwe byłoby orzekanie o zwrocie na jej rzecz wpisu od skargi, jednak w niniejszej sprawie przepis ten nie może mieć zastosowania, gdyż strona ta nie była wzywana do uiszczania wpisu od skargi i nie dokonała takiej wpłaty.