II SAB/Op 19/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w dniu 28 września 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. P. i K. P. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Strzelcach Opolskich w przedmiocie samowolnego wykonania obiektów budowlanych postanawia: umorzyć postępowanie. S. P. oraz K. P. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Strzelcach Opolskich, zarzucając organowi brak rozstrzygnięcia w sprawie samowolnego wykonania obiektów budowlanych. Jednocześnie wnieśli o zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego oraz do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie. Na wezwanie Przewodniczącego Wydziału tut. Sądu o usunięcie braków formalnych skargi, poprzez wskazanie aktu administracyjnego, którego wydania przez organ domagają się skarżący i podania podstawy prawnej tego aktu, w piśmie z dnia 16 maja 2012 r., skarżący wyjaśnili, że ich skarga jest uzasadniona przekroczeniem przez organ terminów w załatwianiu sprawy. Dodatkowo podnieśli, że "działki będące ich własnością leżą w sąsiedztwie i polu oddziaływania prawnego działek nr A, B i C, na których właściciele dokonali samowoli budowlanej, budując bez zezwolenia i niezgodnie z prawem budowlanym". Wywodzili, że mają interes prawny w postępowaniu prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego i powinni być uznani za stronę tego postępowania. Stąd wskazali, że brak rozstrzygnięcia o uznaniu ich za stronę postępowania stanowi o bezczynności organu. Uzupełniając swoje żądanie podali, że wnoszą o uwzględnienie skargi i zobowiązanie organu "do: 1) wszczęcia postępowania samowoli ww. terenie, 2) wydania decyzji o rozbiórce samowolnie wybudowanych obiektów, 3) wydania zakazu użytkowania samowolnie wybudowanych lub przebudowanych obiektów, 4) nałożenia sankcji administracyjnej na właścicieli samowoli budowlanej, 5) uznania za stronę postępowania i informowanie o wszystkich decyzjach podejmowanych w sprawie, 6) wydawania decyzji dwuinstancyjnych w tej sprawie, na które przysługiwać im będzie prawo zaskarżenie lub odwołania". W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Strzelcach Opolskich wnosząc o jej oddalenie, uznał za niezrozumiały zarzut bezczynności postępowania. Wskazując na decyzję własną z dnia 30 maja 2011 r. oraz protokół kontroli z dnia 8 maja 2012 r., organ wyjaśnił, że prowadził postępowanie pod numerem rejestrowym [...], które zostało zakończone wykonaniem nakazu rozbiórki samowolnie wykonanego budynku gospodarczego, opartego na granicznym murze pomiędzy działkami nr geodezyjny B a D. Jednocześnie organ podniósł, że w postępowaniu dotyczącym części przebudowy budynku usługowego w [...] przy ul. [...], na działce nr B, została wydana w dniu 25 maja 2012 r. decyzja nr [...], w której nałożono na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i określono termin ich wykonania na dzień 31 października 2012 r. W dalszym ciągu organ dowodził, że po upływie ww. terminu lub na wniosek inwestora, w myśl art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, zostanie sprawdzone wykonanie obowiązku, który został nałożony na inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i zostanie wydana decyzja o stwierdzeniu wykonania obowiązku, lub w przypadku niewykonania obowiązku, decyzja nakazująca zaniechanie prowadzenia dalszych robót budowlanych, bądź nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Powołując się na swoje wyjaśnienia, organ nadzoru budowlanego stwierdził, że nie pozostawał w bezczynności w prowadzeniu spraw samowoli budowlanej na działce nr B w [...]. Zaznaczył, że w prowadzonym postępowaniu S. P. nie został uznany za stronę postępowania, gdyż w ocenie organu, nie miał interesu prawnego, aby w ww. postępowaniu uczestniczyć, a wręcz przeciwnie utrudniał działania organu. Reasumując, organ uznał, że wobec ustalonego stanu faktycznego toczącej się nadal sprawy, zobowiązany był wszcząć postępowanie naprawcze, które do dzisiejszego dnia nie zostało zakończone. Dopiero w przypadku niespełnienia obowiązków nałożonych na inwestora, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie strzeleckim, w myśl przepisów ustawy Prawo budowlane oraz w określonych warunkach wskazanych w tej ustawie, będzie mógł nakazać wykonanie rozbiórki obiektów powstałych w wyniku tzw. "samowoli budowlanej". W piśmie procesowym z dnia 5 września 2012 r., skarżący odnosząc się do argumentacji organu, wyrazili niezadowolenie ze sposobu prowadzenia i zakończenia postępowania legalizacyjnego prowadzonego przez organ. Nie zgodzili się z oceną organu, że "S. P. nie miał interesu prawnego, aby uczestniczyć w ww. postępowaniu", a dodatkowo zarzucili, że organ nie podjął żadnych działań dotyczących samowoli na działce nr C, dlatego wnoszą o wszczęcie przez Sąd postępowania w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Z kolei, jak wynika z przepisu art. 149 P.p.s.a. istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd, uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2003 r., IV SAB/Wa 109/07 - publikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl). Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego możliwe jest natomiast tylko w takim zakresie, w jakim możliwe jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów (art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 1-4a P.p.s.a.). Przepisy te bowiem określają przedmioty zaskarżenia, wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, a tym samym zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Zatem skarga na bezczynność jest pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Oznacza to, że skarga na bezczynność organów zasadna może być tylko w tych przypadkach, w których organy zobowiązane są do wydania decyzji i postanowień, bądź do dokonania określonej czynności, z ustawowego obowiązku nie wywiążą się w określonym terminie, a także wówczas, gdy skargę składa uprawniony do tego podmiot. Reasumując, rozpatrując skargę na bezczynność sąd ogranicza się więc do kontroli, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. oraz czy zwłoka w załatwieniu sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa i czy przed wniesieniem do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu administracji strona wyczerpała tryb, o którym mowa w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej K.p.a. W niniejszej sprawie skarżący wyczerpali tryb, o którym mowa w art. 37 K.p.a., co potwierdza zażalenie strony z dnia 16 stycznia 2012 r. skierowane do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Strzelcach Opolskich. Przechodząc do oceny zasadności wniesionej skargi stwierdzić należy, iż przytoczone w niej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Wbrew stanowisku skarżących Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Strzelcach Opolskich nie można postawić skutecznie zarzutu, że pozostaje w bezczynności. Z akt sprawy wynika bowiem, iż skarga z dnia 31 stycznia 2012 r. z odpowiedzią organu i aktami sprawy wpłynęła do Sądu w dniu 9 maja 2012 r. Zwrócić należy uwagę, iż jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia 25 maja 2012 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Strzelcach Opolskich, działając na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), nałożył na inwestora robót – G. B. obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem a dot. robót budowlanych związanych z przebudową części budynku usługowego położonego w [...] przy ul. [...] na działce nr [...]. Z powyższego wynika, iż o ile w dacie 31 stycznia 2012 r. organ mógłby pozostawać w bezczynności w stosunku do zarzucanej w skardze rzekomej bezczynności, o tyle w dacie rozstrzygania przez Sąd takiego zarzutu organowi nie sposób już postawić. Zaznaczyć przyjdzie, że w skardze postawiono Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Strzelcach Opolskich jedynie ogólny zarzut bezczynności, nie wskazując, w którym to konkretnie postępowaniu administracyjnym organ ten jest bezczynny. W sprawach skarg na bezczynność organów administracji publicznej sąd administracyjny orzeka według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie orzekania, niewątpliwie zaś w dacie orzekania organ nie pozostawał w bezczynności. W następstwie tego, Sąd nie może uwzględnić skargi stosownie do uprawnień, jakie ma na podstawie art. 149 P.p.s.a., gdyż nie może zobowiązać organu do wydania aktu, który już wydał w dniu 25 maja 2012 r. i funkcjonuje on w obrocie prawnym. Podkreślić raz jeszcze przyjdzie, że w sprawach skarg na bezczynność nie jest rolą Sądu dokonywanie oceny i kontroli aktów wydanych przez organy w toku prowadzonego postępowania, do czego zmierzają skarżący. Świadczy o tym postawienie zarzutu niebrania udziału w charakterze strony w toczących się postępowania prowadzonych przez nadzór budowlany. Zaakcentować należy, że rozpoznając skargę na bezczynność organu sąd administracyjny ocenie jedynie, czy organ dokonał wymaganej czynności, bądź wydał określony akt, gdyż celem tej skargi jest doprowadzenia do wydania lub podjęcia czynności przez właściwy organ. Natomiast doprowadzenie do wzruszenie wydanych decyzji (innych aktów), do czego dążyli skarżący, możliwe jest jedynie w nadzwyczajnych trybach weryfikacji decyzji, w tym w postępowaniu wznowieniowym lub o stwierdzenie nieważności decyzji. Jednocześnie zauważyć należy, że dopiero w piśmie procesowym z 16 maja 2012 r., skierowanym do Sądu, skarżący podnieśli, że domagają się wszczęcia postępowania legalizacyjnego na podanych przez siebie działkach, uznania za stronę postępowania, wydania decyzji o rozbiórce samowolnie wybudowanych obiektów, jak i zakazu ich użytkowania. Podnieść przyjdzie, że podlegająca kontroli bezczynność organu administracji publicznej występuje jedynie w przypadku niezałatwienia konkretnej sprawy we wszczętym przez organ postępowaniu, które winno się zakończyć wydaniem któregoś z rozstrzygnięć wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 P.p.s.a. Tylko w takich przypadkach, w których organ administracji zwleka z zakończeniem prowadzonego przez siebie postępowania, Sąd może nakazać mu wydanie w określonym terminie decyzji, postanowienia lub aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. A contrario, w sytuacji gdy nie toczy się postępowanie administracyjne, wyłączona jest kompetencja sądu administracyjnego do orzekania o bezczynności organu. Sąd administracyjny nie ma uprawnień do nakazywania organowi wszczęcia postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie, bądź w przyszłości, a jedynie do nakazywania jego zakończenia, o ile organ pozostaje w toczącym się postępowaniu bezczynny. Z tych względów wniosek skarżących zawarty w piśmie z dnia 16 maja 2012 r. o spowodowanie przez Sąd wszczęcia kolejnych postępowań administracyjnych z zakresu nadzoru budowlanego nie mógł zostać uwzględniony. Natomiast zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. bezprzedmiotowość postępowania stanowi przesłankę jego umorzenia. Na podstawie wskazanego przepisu, Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z przyczyn innych niż wymienione w punkcie 1 i 2 tej regulacji stało się bezprzedmiotowe. Określenie "stało się" oznacza ujawnienie przyczyny, która w chwili wniesienia skargi nie istniała, a wystąpiła dopiero w toku rozpoznawania sprawy. Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie poglądem, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, przepis art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. będzie miał zatem zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności (por. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, opubl. ONSAiWSA z 2009 r., nr 4, poz. 63, Lex nr 463487). Zatem, skoro w momencie rozpoznawania przez Sąd skargi organ nie pozostawał już w bezczynności, to zachodził brak podstaw do zastosowania trybu przewidzianego w art. 149 P.p.s.a., tj. do zobowiązania organu, zgodnie z żądaniem skargi, do podjęcia czynności w wyznaczonym terminie, gdyż bezprzedmiotowość postępowania zachodzi w wypadku wydania aktu lub podjęcia czynności przez organ także w sprawie, w której została wniesiona skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu.