II SAB/Op 24/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Protokolant : st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. B. na bezczynność Burmistrza Gogolina w przedmiocie przydziału lokalu mieszkalnego postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia 24 września 2010 r. M. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Burmistrza Miasta Gogolin polegającą na braku wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku skarżącej "o przydział lokalu mieszkalnego". Jako podstawę prawną skargi wskazała art. 52 § 4 i art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 101a ust. 1 w zw. z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Uzasadniając skargę M. B. podała, że w dniu 15 czerwca 2010 r. złożyła w Urzędzie Miasta Gogolin wniosek o wynajęcie lokalu mieszkalnego z mieszkaniowego zasobu Gminy Gogolin. W odpowiedzi na powyższe otrzymała pismo organu z dnia 15 lipca 2010 r. informujące, że jej wniosek został rozpatrzony i zaopiniowany negatywnie, bowiem skarżąca nie spełnia wymogów określonych w uchwale. W piśmie tym nie podano, jakich konkretnych warunków skarżąca nie spełnia. W kolejnym piśmie, z dnia 16 sierpnia 2010 r., organ podtrzymał swoje stanowisko, motywując je brakiem lokali mieszkalnych w zasobach gminy. Zdaniem skarżącej, oba pisma nie spełniały warunków wymaganych dla aktu administracyjnego. Dalej, wskazując na wymogi formalne w zakresie przyznawania bądź odmowy przyznawania lokali, określone w uchwale Rady Miejskiej w Gogolinie z dnia 20 marca 2003 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy Gogolin, skarżąca stwierdziła, że z dokumentów załączonych do wniosku wynika, iż spełnia wszystkie te wymogi. Skarżąca powołała się także na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08, według którego uchwała zarządu dzielnicy m. st. Warszawy, odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, w tym także lokalu będącego pracownią służącą prowadzeniu działalności w dziedzinie kultury i sztuki, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oraz podobne stanowisko wyrażone przez WSA w Gliwicach. W oparciu o powyższe, skarżąca wywiodła, że Burmistrz Miasta Gogolin zobowiązany był podjąć rozstrzygnięcie w przedmiocie wpisania bądź odmowy wpisania na listę osób uprawnionych, które podlegałoby następnie kontroli sądowej. Podała również, że pismem z dnia 25 sierpnia 2010 r. wezwała organ do wydania merytorycznego orzeczenia. Pomimo tego, otrzymane od organu pismo z dnia 6 września 2010 r. nadal nie spełniało wymogów aktu administracyjnego, od którego przysługuje środek zaskarżenia. Końcowo M. B. wniosła o zobowiązanie organu gminy do wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gogolina wniósł o jej odrzucenie, jako niedopuszczalnej. W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny sprawy, podając m.in., że z dokumentów złożonych przez skarżącą oraz dokumentów zebranych przez Społeczną Komisję Mieszkaniową wynika, że M. B. nie była mieszkanką gminy Gogolin, lecz wraz z córką zamieszkiwała na terenie gminy Krapkowice, gdzie przez ostatnie lata wynajmowała lokale mieszkalne oraz prowadziła działalność gospodarczą. Natomiast powoływana w skardze uchwała Rady Miejskiej w Gogolinie z dnia 20 marca 2003 r. podjęta została w celu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej Gminy Gogolin. Organ zwrócił również uwagę, że od 1994 r. przyznawanie mieszkań komunalnych następuje w formie umowy cywilnoprawnej, a nie w trybie postepowania administracyjnego, co oznacza, że w razie odmiennego stanowiska organu zainteresowany nie otrzymuje, np. decyzji administracyjnej. Tym samym, wbrew stanowisku skarżącej, organ nie znajduje się w stanie bezczynności, skoro ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy (...) nie przewiduje administracyjnej formy załatwiania spraw przyznawania lokali. Burmistrz wskazał, że powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Postanowieniem z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt II SAB/Op 24/10, referendarz sądowy zwolnił skarżącą od kosztów sądowych oraz ustanowił skarżącej radcę prawnego. W trakcie rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącej podtrzymał wnioski i zarzuty skargi, podkreślając dodatkowo, że Burmistrz Gogolina zamknął stronie drogę skargową, nie wydając w sprawie decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Na wstępie należy wskazać, że Sąd z urzędu bada w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, ustalając czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Stosownie do pkt 1 wskazanej regulacji, przesłankę taką stanowi niewłaściwość Sądu. W pierwszym rzędzie Sąd zatem badał, czy ze względu na przedmiot zaskarżenia skarga może zostać rozpoznana merytorycznie, czy też w niniejszej sprawie sądowa kontrola jest niedopuszczalna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., sąd rozpoznaje skargi na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a § 2 art. 3 P.p.s.a., a więc gdy przedmiotem skargi są: decyzje administracyjne (pkt 1); postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2); postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (pkt 3); inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4); pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (pkt 4a). Z przedstawionych regulacji wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej obejmująca bezczynność organów możliwa jest tylko w podanym wyżej zakresie. Nie jest zatem dopuszczalna skarga na bezczynność w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 5-7 P.p.s.a, tj. w sprawach dotyczących: 5) aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w pkt 5, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że z treści skargi M. B. wynika, że jej przedmiotem jest bezczynność Burmistrza Miasta Gogolin polegająca na braku wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku skarżącej o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego Gminy Gogolin. Zdaniem skarżącej, otrzymywane od organu pisma informujące, że jej wniosek został rozpatrzony i zaopiniowany negatywnie nie spełniają wymogów aktu administracyjnego, od którego przysługuje środek zaskarżenia. Ponadto o takiej kwalifikacji przedmiotowej skargi świadczy również żądanie skarżącej zobowiązania organu do wydania aktu w powyższym zakresie. Przy tak sformułowanym żądaniu skargi - w pierwszym rzędzie - należało dokonać oceny charakteru działań dokonywanych w zakresie gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. W tym miejscu zasadnym jest przywołanie poglądu, na który również wskazywała sama skarżąca, zaprezentowanego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08, publ. ONSAiWSA 2008/6/90, na tle sprawy związanej z podjęciem przez zarząd dzielnicy m.st. Warszawy uchwały odmawiającej zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Wedle stanowiska NSA, wskazana uchwała zarządu dzielnicy jest aktem z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., który może zostać zaskarżony do sądu administracyjnego, na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W uzasadnieniu tej uchwały stwierdzono m.in., że z ustawy z dnia 21 marca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.) "wynika, że reguluje ona gospodarowanie mieszkaniowym zasobem gminy (art. 1) w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej (art. 4), przy czym mieszkaniowy zasób gminy określany jest jako publiczny zasób mieszkaniowy (art. 2 ust. 1 pkt 11). Rozwiązanie przyjęte w tej ustawie, które nakłada na gminy obowiązek określenia trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali oraz sposobu poddania tych spraw kontroli społecznej (art. 21 ust. 3 pkt 5) wyraźnie wskazuje, że rozpatrywanie i załatwianie takich wniosków ustawodawca kwalifikuje jako zadanie, które wykracza poza prawa i obowiązki wynajmującego wynikające z przepisów prawa cywilnego. Realizacja tego zadania polega na dokonaniu oceny, czy określona osoba, będąca członkiem wspólnoty samorządowej, może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych w drodze zakwalifikowania jej do kręgu osób, z którymi może być zawarta umowa najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. To działanie ma wszelkie cechy załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej, zarówno ze względu na przedmiot sprawy, jak i organ powołany do załatwienia takiej sprawy. Nie jest to przy tym sprawa rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej, gdyż ustawa nie daje podstaw do przyjęcia takiej prawnej formy załatwienia sprawy, ani sprawa załatwiana w drodze aktu lub czynności, o których mowa art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., ponieważ nie dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikających wprost z przepisu prawa". Podobne stanowisko wyraził również NSA w postanowieniu z dnia 22 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 362/10 (dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), uznając, że skreślenie przez organ gminy osoby z listy osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego, w tym socjalnego, wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy (art. 20 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego) jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. W uzasadnieniu tego postanowienia wywiedziono także, że niedopuszczalna jest skarga na bezczynność organu gminy w powyższym zakresie, skoro skarga na bezczynność według art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. nie obejmuje aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, których dotyczy art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Podzielając w pełni przedstawione wyżej poglądy NSA i odnosząc je do okoliczności rozpoznawanej sprawy, w ocenie Sądu, przyjąć należało, że akt rozstrzygający żądanie skarżącej w zakresie przyznania jej lokalu mieszkalnego (dokładnie - w przedmiocie skierowania do zawarcia umowy najmu gminnego lokalu mieszkalnego) ma charakter aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., który podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Skargi na taki akt M. B. nie złożyła, wychodząc z błędnego założenia, że jej wniosek winien być załatwiony w inny sposób, tj. w innej formie prawnej, np. poprzez wydanie decyzji administracyjnej (taki pogląd wyrażono na rozprawie przed Sądem). Wniosła natomiast skargę na bezczynność organu, w przypadku której nie dochodzi do badania określonego aktu lub czynności, a przedmiotem kontroli sądowej jest jedynie ich niepodejmowanie, mimo ustawowego obowiązku. Tak sprecyzowana skarga jest jednakże dopuszczalna tylko w granicach, jakie wynikają z treści art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. Skoro zatem M. B. skarży bezczynność organu polegającą na niewydaniu aktu określonego w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., natomiast - według art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. - skarga na bezczynność nie obejmuje aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, których dotyczy art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., to skarga w powyższym zakresie jest niedopuszczalna. W tym stanie rzeczy orzeczono, jak w sentencji postanowienia, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.