II SAB/Op 24/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 marca 2020 r. sprawy ze skargi R. S. na Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Opolu w przedmiocie bezczynności w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Opolu do załatwienia wniosku skarżącego R. S. z dnia 9 stycznia 2020 r., w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Pismem z dnia 5 lutego 2020 r. R. S. (dalej: "skarżący"), reprezentowany w niniejszym postępowaniu przez ustanowionego z urzędu radcę prawnego I. W., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Opolu (dalej: "organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskiem z dnia 9 stycznia 2020 r., zwrócił się do organu o udzielenie informacji publicznej dotyczącej kopii odpowiedzi na skargi uznane za zasadne w 2017 roku. Podniósł też, że organ poinformował go pismem z dnia 30 stycznia 2020 r., że żądane dane nie stanowią informacji publicznej. Skarżący nie sformułował żadnych dodatkowych wniosków procesowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podniósł, że w świetle art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.), dalej "u.d.i.p.", o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji, przy czym publiczny charakter mają informacje związane z funkcjonowaniem państwa. Sprawami takimi nie są natomiast – zdaniem organu – konkretne i indywidualne sprawy osób fizycznych, w tym również skargi osób przebywających w zakładach karnych. Mogą dotyczyć one spraw prywatnych, takich jak choroba i ich przedmiotem jest jedynie ochrona indywidualnego interesu podmiotu skarżącego. Próba pozyskania informacji publicznej dla celów wyłącznie osobistych stanowi przejaw nadużycia prawa. Ponadto organ podniósł, że w udzielonej skarżącemu odpowiedzi wyjaśniono jakiej problematyki dotyczyły skargi, a udzielenie odpowiedzi w terminie wynikającym z art. 13 u.d.i.p. nie pozwala na przyjęcie stanu bezczynności po stronie organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udzielenie informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 u.d.i.p., stanowiącego że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – przywoływanej dalej jako: P.p.s.a.). Stosownie do treści art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii formalnych, wskazać należy, że stosownie do treści art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie jest jednak konieczne uprzednie wzywanie do usunięcia naruszenia prawa lub obecnie ponaglenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1991/12 i z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05 oraz postanowienie z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 646/10 dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego skarga była dopuszczalna i podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. Zgodnie z art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli – tak jak w niniejszym postępowaniu – przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Tak się też stało w niniejszej sprawie. W rozpatrywanej sprawie skarżący wnioskował o udostępnienie informacji publicznej poprzez udostępnienie mu treści odwiedzi na skargi udzielanych przez organ w przypadku uznania skarg za zasadne, przy czym ograniczył czasowo zakres tej informacji do roku 2017. Adresatem wniosku był Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Opolu, czyli Dyrektor instytucji publicznej. Z powyższego wynika, że wnioskowane przez skarżącego informacje niewątpliwie zostały skierowane do podmiotu publicznego. Do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), a więc i organ, co również w sprawie nie jest kwestionowane. Wobec stwierdzenia, że organ był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, przystąpić należy do oceny czy wnioskowane przez skarżącego dane stanowią taką informację, oraz – w przypadku odpowiedzi twierdzącej – czy organ jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji, pozostaje w bezczynności. Przystępując do merytorycznych rozważań wskazać należy, iż stosownie do regulacji art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Przykładowe wyliczenie, jakie dane stanowiące informację publiczną, podlegają udostępnieniu, zawiera przepis art. 6 ustawy, który w ust. 1 pkt 1 wskazuje, że udostępnieniu podlegają informacje publiczne, w szczególności o polityce wewnętrznej i zagranicznej, w tym o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej (lit. "a"), projektowaniu aktów normatywnych (lit. "b") oraz programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań (lit. "c"). Prawo do informacji publicznej obejmuje w szczególności uprawnienie do uzyskania informacji publicznej oraz wglądu do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 ustawy). Jednocześnie w myśl przepisu art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy. Ustawą, o której mowa w tym przepisie jest u.d.i.p., która w art. 6 konkretyzuje przedmiot informacji publicznej, nie tworząc zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji posiadających przymiot informacji publicznej. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że co do zasady informacją publiczną w rozumieniu ustawy będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej. Jest to kryterium podmiotowe, które nie pozwala na uzależnienie publicznego charakteru informacji od tego, na czyje żądanie została ona wytworzona. Możliwe jest zatem udostępnienie takiej informacji, o ile nie ma ona charakteru prywatnego lub ściśle osobistego (dotyczy wartości lub dóbr chronionych osoby, która wniosła do organu pismo lub skargę, żądające udzielenia odpowiedzi). W rozpoznawanej sprawie organ stanął na stanowisku, że skoro skargi wnoszone do niego pochodziły od osób fizycznych (skazanych), to udzielone odpowiedzi mają charakter prywatny i nie mogą stanowić informacji publicznej. Stanowisko to pozostaje w sprzeczności z zasadą, że za informację publiczną uznaje się m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne bądź funkcje publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez te podmioty wytworzone, jak i te, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą bezpośrednio od nich. W doktrynie wyrażany jest ponadto pogląd, że informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Przy czym pojęcie "dokumentu" należy rozumieć w szerokim tego słowa znaczeniu prawa do informacji publicznej. Na potrzeby konstytucyjnego prawa do informacji publicznej za "dokument w ogólności" należy uznać każdą informację o działalności władzy publicznej lub o sprawach publicznych, wysłowioną i zobiektywizowaną na jakimś nośniku i najczęściej przybierającą postać pisemną. W najszerszym rozumieniu dokumentem będzie każdy nośnik danych, który może przybrać m.in. formę papierową, elektroniczną, cyfrową (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 505/17, zaakceptowany przez NSA w wyroku z dnia 22 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1343/18 – wyroki dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA). Oznacza to, że na gruncie rozpatrywania wniosku skarżącego z dnia 9 stycznia 2020 r. nie można było udzielić zgeneralizowanej odpowiedzi o prywatnym charakterze żądanej informacji, bez uwzględnienia rzeczywistej treści pism, których udostępnienia się on domagał. W orzecznictwie trafnie przyjmuje się też, że "do postępowania skargowego (Dział VIII K.p.a.) nie ma zastosowania art. 73 § 1 K.p.a., który to przepis normuje zagadnienia związane z prawem wglądu strony postępowania administracyjnego w akta sprawy oraz prawem sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Dokumenty wytworzone w tym postępowaniu są jednak dokumentami urzędowymi, do których zastosowanie mają przepisy ustawy o informacji publicznej. Z art. 6 ust. 1 pkt 4 a tej ustawy wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Ewentualna odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ administracji nastąpi poprzez wydanie decyzji (art. 16 ust. 1)" – zob. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2729/13, zam. w CBOSA. Na podobnym stanowisku NSA stanął w wyroku z dnia 22 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1280/17 – również zam. w CBOSA. W tym zakresie należy jednak zwrócić uwagę na to, że nie w każdym wypadku konieczne jest wydawanie decyzji odmownej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., gdyż dla ochrony prywatności osoby fizycznej z reguły wystarczająca jest tzw. anonimizacja pisma zawierającego takie dane. W świetle powyższego odpowiedź organu z dnia 30 stycznia 2020 r. nie stanowiła właściwej reakcji na złożony przez skarżącego wniosek, nie zawierała prawidłowego odniesienia się do rzeczywistego charakteru poszczególnych pism, których udostępnienia domagał się skarżący i w związku z tym pozostawiała złożony przez niego wniosek niezałatwiony. W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się, że bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej może mieć miejsce również w przypadku udzielenia informacji innej niż taka, której oczekuje wnioskodawca, tudzież udzielenia informacji wymijającej (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielania informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, "Przegląd Prawa Publicznego" z 2012 r., nr 6, s. 75). Właściwa realizacja wniosku o dostęp do informacji publicznej wymaga precyzyjnego udzielenia informacji na temat zawartych w nim kwestii. Nie chodzi bowiem o udzielenie jakiejkolwiek informacji, ale o przedstawienie jej w takim zakresie i w taki sposób, jaki odpowiada treści żądania. Przedstawienie informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co uchybia regulacji zawartej w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1737/10 i z 28 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1432/17 zam. w CBOSA). Brak jakichkolwiek wniosków procesowych w skardze nie zwalnia przy tym sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zakresie oceny, czy bezczynność miała charakter kwalifikowany (z rażącym naruszeniem prawa). Sąd zobligowany jest także do rozważenia ewentualnej zasadności wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a. lub zasądzenia odpowiedniej sumy pieniężnej na rzecz skarżącego (w rozpoznawanej sprawie z tym ostatnim żądaniem również nie wystąpiono). W pierwszym rzędzie należy podkreślić, w ślad za wstępnym wywodem uzasadnienia, że bezczynność po stronie organu miała miejsce, gdyż do chwili wniesienia skargi upłynął dwutygodniowy termin do udzielenia prawidłowej odpowiedzi na wniosek przewidziany w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., a ponadto organ nie skorzystał z możliwości jego przedłużenia na podstawie ust. 2 tego przepisu. Przystąpić zatem należało do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący. Pojęcie to nie jest zdefiniowane ustawowo, natomiast w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa uznawany jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, dostępne w CBOSA). W ocenie Sądu, zaistniała w sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Okres bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej nie wynikał ze złej woli organu, ale był on wyłącznie skutkiem przyjętej określonej interpretacji obowiązujących przepisów, o czym świadczy udzielenie skarżącemu obszernych wyjaśnień w piśmie z 30 stycznia 2020 r. Okoliczność ta nie pozwala na zakwalifikowanie zaistniałej bezczynności jako rażącego naruszenia prawa i wymierzenie organowi grzywny. Brak jest też podstaw do zasądzenia na rzecz skarżącego wnioskowanej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., gdyż skarżący nie domagał się w skardze tego rodzaju świadczenia, a ponadto nie wykazał, że na skutek opóźnienia w udzieleniu informacji doznał jakiejkolwiek szkody czy innych niedogodności. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 uwzględnił skargę, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., stwierdził, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa i nie przyznał skarżącemu żadnej sumy pieniężnej. Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów zastępstwa prawnego udzielonego przez radcę prawnego ustanowionego w ramach prawa pomocy, gdyż w tym zakresie na podstawie art. 258 § 1 i 2 pkt 8 czynności wykonuje referendarz sądowy na posiedzeniu niejawnym.