II SAB/Op 25/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 maja 2018 r. sprawy ze skargi S. P. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Strzeleckiego w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę. UZASADIENIE Przedmiotem skargi wniesionej przez S. P., reprezentowanego przez pełnomocnika, jego żonę B. P., była bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Strzeleckiego w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty Strzeleckiego nr [...], z dnia 12 stycznia 2015 r., mocą której zatwierdzono projekt budowlany i udzielono inwestorce G. B. pozwolenia na przebudowę [...] z budową komina w [...] w [...] ul. [...], na działce nr a. Wniesienie skargi sądowoadministracyjnej poprzedziły czynności strony oraz organu o następującym przebiegu. W dniu 3 stycznia 2018 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynął wniosek S. P. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wskazaną wyżej decyzją z 12 stycznia 2015 r. W dniu 8 stycznia 2018 r., Starosta Strzelecki, działając na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., wezwał wnoszącego podanie o wskazanie podstawy prawnej i przyczyn złożenia żądania wznowienia postępowania informując, że powołany w podaniu art. 145 § 4 K.p.a. nie istnieje. W dniu 10 stycznia 2018 r. S. P. imieniem własnym oraz imieniem syna K. P. określił, że podstawą podania o wznowienie postępowania jest art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a Postanowieniem z dnia 16 stycznia 2018 r. Starosta Strzelecki, działając na podstawie art. 149 § 1 K.p.a w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a, wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją ostateczną tegoż organu z dnia 12 stycznia 2015 r. nr [...]. Pismem z dnia 24 stycznia 2018 r. Starosta Strzelecki wezwał S. P. i K. P. do złożenia oświadczenia wskazującego jaki przepis prawa materialnego został naruszony w związku z wydaniem kwestionowanego postanowienia na budowę, wskazanie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów nieznanych organowi, a istniejących w dniu jej wydania, a także wyjaśnienie w jakim zakresie inwestycja polegająca na przebudowie kotłowni z budową komina przy budynku gastronomicznym spowoduje ograniczenie w zagospodarowaniu działek b i c w [...], będących własnością skarżącego i jego syna. Pismem z 30 stycznia 2018 r. S. P. wystąpił do Wojewody Opolskiego z ponagleniem zarzucając, że organ pierwszej instancji prowadzi postępowanie w sposób przewlekły i zamiast zebrać niezbędną dokumentację przenosi ciężar prowadzenie postępowania na wnioskodawców. W dniu następnym, tj. 31 stycznia 2018 r. skarżący złożył w [...] skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Strzeleckiego. Skarżący wniósł w skardze zarzut naruszenia art. 12, art. 35 § 1, art. 36 § 1 i art. 74 § 2 K.p.a przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym i wskazując na te zarzuty domagał się zobowiązania Starosty Strzeleckiego do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni, zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwieniu sprawy w terminie, orzeczenie czy bezczynność i przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nawet jeżeli będą podstawy do umorzenia sprawy sądowej w wyniku wydania aktu przez organ, wymierzenia organowi pierwszej instancji grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a w maksymalnej wysokości i zasądzenia od organu na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi S. P. odwołując się do orzeczeń zapadłych przed sądami administracyjnymi zarzucił organowi naruszenie terminu załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, brak wydania stosownego aktu administracyjnego, co miało uzasadniać, jego zdaniem, przyjęcie bezczynności i przewlekłości postępowania przed Starostą Strzeleckim między innymi przez naruszenie zasady zaufania do organu administracji publicznej i zasady szybkości postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Zdaniem organu, tryb wnoszenia skargi i terminy podejmowanych czynności jednoznacznie wskazują, iż organ I instancji pozbawiony został nawet potencjalnej możliwości załatwienia sprawy przed wniesieniem skargi. Podobnie organ odwoławczy został pozbawiony możliwości rozstrzygnięcia ponaglenia w trybie art. 37 K.p.a, gdyż skarżący już następnego dnia złożył skargę sądową. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2017 r.,poz. 2188, ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz.U. 2017 r., poz.1369, ze zm.) dalej w skrócie: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z kolei, instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania chroni stronę przed niepodejmowaniem przez organ w wymaganym terminie czynności procesowych albo podejmowaniem ich w zbyt długich odstępach czasu. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się m.in. do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., zgodnie, z którym Sąd: - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; - zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Po myśli art. 149 § 1a P.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie natomiast do art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Natomiast stosownie do treści art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Dodać jeszcze trzeba, że na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (art. 52 § 1 P.p.s.a.). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, o wyczerpaniu środków zaskarżenia można mówić w sytuacji, gdy skarżący przed wniesieniem skargi skorzysta ze środka przewidzianego w art. 37 § 1 K.p.a., zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy ponaglenie do organu wyższego stopnia. Z treści powyższych regulacji wynika, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ można wnosić w każdym czasie, po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia . W niniejszej sprawie skarżący, przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, dopełnił wymogu wyczerpania środków zaskarżenia, składając pismem z dnia 30 stycznia 2018 r., w trybie art. 37 § 1 K.p.a., do [...] ponaglenie, w którym w sposób jednoznaczny wskazywał na niezałatwienie sprawy w terminie i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Strzeleckiego. Stosownie do powyższego, stwierdzić należało, że skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie, jako dopuszczalna i złożona z zachowaniem wymogu określonego w art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a., podlega merytorycznej ocenie. W związku z wnioskiem organu o odrzucenie skargi i przedstawioną w tym zakresie argumentacją, wyjaśnić na wstępie trzeba, że przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność organu lub na przewlekłość postępowania nie ma znaczenia czy i jak rozpoznał ponaglenie właściwy organ wyższego stopnia (por. postanowienie NSA z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 207/120, dostępne - tak jak wszystkie orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu - na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http//:orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto wskazać przyjdzie, że w sprawach skarg na bezczynność czy przewlekłość nie ma też znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy ponagleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 K.p.a. a skargą do sądu administracyjnego. Warunkiem formalnym skargi jest bowiem wyłącznie złożenie takiego środka. W omawianej kwestii wypowiedział się NSA w postanowieniu z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. akt I OZ 1024/13, w którym stwierdził, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność czy przewlekłość wystarczy, aby zachowana była następująca kolejność czynności: wniesienie zażalenia na podstawie art. 37 § 1 K.p.a., a następnie wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Przystępując do merytorycznej oceny zasadności skargi, podkreślić należy, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie, przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 K.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 K.p.a. Zgodnie z jego treścią, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 K.p.a.). W rozpoznawanej sprawie skarżący wniósł skargę zarówno na bezczynność, jak i na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ pierwszej instancji. W związku z tym wskazać trzeba, że przez "przewlekłe prowadzenie postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44 oraz J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, s. 77), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 271). Przewlekłość postępowania jest pojęciem względnym, a skarga na przewlekłość postępowania dotyczy sytuacji innych niż formalna bezczynność organu. Przewlekłość obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, a także przy nieuzasadnionym obiektywnie przedłużaniu terminu załatwienia sprawy. W takiej sytuacji, pomimo niezałatwiania sprawy w terminie, organ - chociaż formalnie nie pozostaje w bezczynności - jednak nie podejmuje czynności procesowych zgodnie z wyrażoną w art. 12 K.p.a. zasadą szybkości postępowania. Rozpoznając zatem skargę na przewlekłość postępowania, sąd bierze pod uwagę czynności procesowe dokonane w toku postępowania, analizując fakty i okoliczności zależne od działania organu i jego pracowników oraz przerwy w postępowaniu wynikające z zaniechania organu lub innych uczestników postępowania. Wykładając treść pojęcia bezczynność zważyć należy, że mamy z nią do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ (podmiot zobowiązany) wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosowanej czynności. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednak bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Zarzucaną przez skarżącego bezczynność i przewlekłość postępowania prowadzonego przez Starostę Strzeleckiego w związku z żądaniem wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 12 stycznia 2015r. nr. [...] należało ocenić od momentu zgłoszenia żądania wznowienia postępowania. Nie można jednak pominąć że podanie zawierało braki tak co do podstawy, jak i przyczyn wznowienia postępowania. Braki te organ uzupełniał przez odpowiadające stanowi faktycznemu i prawnemu sprawy wezwania z dnia 8 stycznia 2018 r., 24 stycznia 2018 r. i 26 stycznia 2018 r. Powiadomił także organ skarżącego w trybie art.. 36 § 1 K.p.a. o przyczynach przedłużenia terminu ustawowego 1 miesiąca do załatwienia sprawy. W zakresie przewlekłości postępowania, Sąd podkreśla, że zgodnie z cyt. powyżej art. 12 K.p.a., zasada szybkości postępowania zakreśla organowi obowiązek osiągania celów postępowania w jak najkrótszym czasie. Przejawem przewlekłości jest powstrzymywanie się od dokonania czynności niezbędnych dla załatwienia sprawy, co w konsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużania terminu jej załatwienia. W ocenie Sądu, zestawienie dat poszczególnych czynności podejmowanych przez Starostę Strzeleckiego prowadzi do wniosku, że od daty złożenia podania, nie można mu zarzucić, iż działał opieszale bądź podejmował czynności pozorne, bo nieznajdujące uzasadnienia w okolicznościach sprawy W omawianych okresie organ podejmował działania mające na celu wprowadzenie do postępowania wszystkich stron, wyjaśnienie kwestii związanych z ustaleniem zachowania terminu do wniesienia żądania wznowienia postępowania, oraz określenie podstawy prawnej i przyczyn wznowienia. Zdaniem Sądu, podejmowane czynności były uzasadnione okolicznościami sprawy, a organ przeprowadzał je w krótkich odstępach czasu. Ponadto, w przekonaniu Sądu, przyczyny podane przez organ w piśmie z dnia 31 stycznia 2018 r., wyznaczającym nowy termin załatwienia sprawy, uniemożliwiające załatwienie sprawy w terminie, należy uznać za usprawiedliwione. Analiza czynności podjętych po złożeniu podania świadczy bowiem jednoznacznie o zasadności przedłużenia terminu do rozpoznania sprawy celem uzupełnienia dokumentów na okoliczność zachowania przez skarżącego terminu do żądania wznowienia postępowania. Tymczasem aktywność skarżącego, jak już zauważył, organ sprowadziła się do mnożenia wniosków i ponagleń w kolejnych wszczynanych sprawach opisanych w odpowiedzi na skargę. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie postępowanie było prowadzone z właściwą dynamiką, organ bez zbędnej zwłoki podejmował czynności niezbędne do załatwienia sprawy, a nadto, czynności te nie miały przymiotu pozorności. Wobec tego nie sposób przyjąć, że w czasie trwania postępowania wystąpiła przewlekłość w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. Mając powyższe na względzie sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.