II SAB/Op 27/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska (spr.) Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w dniu 18 października 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi L. S. na bezczynność Starosty Prudnickiego w przedmiocie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego postanawia: 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić skarżącemu kwotę 100 (słownie: sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu. L. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę, zarzucając Staroście Prudnickiemu bezczynność w zakresie wydania stosownego aktu administracyjnego w związku z dokonaniem zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, które to zgłoszenie zostało uznane przez organ za bezpodstawne. W uzasadnieniu skargi podał, że w dniu 15 czerwca 2011 r. złożył w siedzibie Starosty Prudnickiego zgłoszenie dotyczące zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Uczynił to po myśli art. 71 Prawa budowlanego, według którego właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej winien zgłoszenie załatwić pozytywnie poprzez tzw. "milczącą zgodą" bądź negatywnie, poprzez wniesienie sprzeciwu w drodze decyzji. Tymczasem skarżący otrzymał pismo organu z dnia 12 lipca 2011 r., z którego wynika, że Starosta nie zgodził się z formułą zgłoszenia wskazując, że nie może potraktować dokonanych zgłoszeń procedurą określoną w art. 71 Prawa budowlanego. Powołując się na przepis art. 104 K.p.a., skarżący dowodził, że organ nie zgadzając się z formułą dokonanego zgłoszenia winien wydać decyzję kończącą postępowanie, nie zaś informować stronę pismem o sposobie załatwienia wniosku. Dodał, że takie działanie organu było niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i pozbawiło go prawa do zaskarżenia negatywnego stanowiska organu. Zdaniem skarżącego, brak decyzji, będącej sprzeciwem co do zamierzonej zmiany sposobu użytkowania, przy jednoczesnym stanowisku negatywnym tegoż organu, wyrażonym w piśmie z dnia 12 lipca 2011 r., świadczy o bezczynności organu w załatwieniu jego wniosku z dnia 15 czerwca 2011 r. Jednocześnie skarżący wyjaśnił, że o zakończeniu sprawy, polegającym na niegodzeniu się przez organ z dokonanym zgłoszeniem dowiedział się ostatecznie po otrzymaniu wydania odmowy zaświadczenia w tej sprawie. Zaznaczył, że stosownie do art. 52 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł do Wojewody Opolskiego zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. W odpowiedz na skargę Starosta Prudnicki wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko organ wyjaśnił, że w piśmie z dnia 12 lipca 2011 r. udzielił L. S. odpowiedzi na jego wniosek w sprawie zmiany sposobu użytkowania tymczasowej wiaty magazynowej nr 3, związanej z budową zakładu, na wiatę magazynową "stałą" przeznaczoną dla potrzeb zakładu "[...]" w [...] przy ul. [...] na działkach nr A., B., k.m. [...], Starosta Prudnicki wskazał, że w piśmie tym przedstawił stronie powody, z powodu których zgłoszenie nie mogło zostać przyjęte. Organ ponownie odnotował, że zgodnie z art. 71 Prawa budowlanego zgłoszenie nie mogło zostać przyjęte, ponieważ w sprawie nie zachodziły przesłanki do uznania, że strona zmierza do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Organ zwrócił uwagę, że przepis art. 71 Prawa budowlanego nie przewiduje zmiany sposobu użytkowania obiektu wniesionego dla celów budowy, zaznaczając, że stosownie do przepisu art. 29 ust. 1 pkt 24, obiekt tymczasowym przeznaczony jest do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót związanych z budową, a po jej zakończeniu powinien zostać rozebrany. Mając powyższe na uwadze organ uznał, że nie wystąpiły przesłanki z art. 71 Prawa budowlanego, zatem nie było prawnych możliwości rozpatrzenia zgłoszenia, a tym samym pozytywnego rozpatrzenia wniosku i przyjęcie zgłoszenia. Uzupełniając swoje wywody Starosta Prudnicki podał, że niezależnie od toczącego się postępowania w trybie zgłoszeniowym, w dniu 11 sierpnia 2011 r. L. S. złożył wniosek o wydanie zaświadczenia o treści; "Starosta Prudnicki nie wniósł sprzeciwu w drodze decyzji w stosunku do dokonanego w dniu 15 czerwca 2011 r. zamiaru zmiany sposobu użytkowania wiaty magazynowej nr 3 związanej z budową zakładu na wiatę "stałą" przeznaczoną dla potrzeb funkcjonowania zakładu "[...]" w [...] na działkach nr A. i B. k.m. [...]", dlatego postanowieniem z dnia z dnia 19 sierpnia 2011 r. odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści. Rozstrzygając zażalenie strony na wspomniane postanowienie, Wojewoda Opolski postanowieniem z dnia 25 października 2011 r., uchylił postanowienie Starosty Prudnickiego z dnia 19 sierpnia 2011 r. i jednocześnie, na podstawie art. 217 § 2 ust. 2 K.p.a. odmówił wydania zaświadczenie, o które wnosił L. S.. Wniesiona przez L. S. skarga na postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia 25 października 2011 r. została przez Sąd odrzucona, wobec nieuzupełnienia braków formalnych. Starosta Prudnicki nadmienił, że obecnie przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności postanowienia Wojewody Opolskiego z dnia 25 października 2011 r., odmawiającego wydania zaświadczenia o wnioskowanego przez stronę dnia 11 sierpnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dni 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 cytowanej wyżej ustawy). Sprawami sądowoadministracyjnymi są sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz inne sprawy, do których z mocy odrębnych ustaw stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako P.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 P.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność, ale tylko w przypadkach o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę tego sądu w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 P.p.s.a. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność. Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy w kognicji sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego skarga podlega odrzuceniu. Wniesiona w rozpatrywanej sprawie skarga dotyczy bezczynności organu w sprawie zgłoszenia zamiaru , dokonanego w dniu 15 czerwca 2011 r., na podstawie art. 71 ust. 2 ustawy z dnia ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Przyjdzie zatem dostrzec, że zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego. Dokonanie zgłoszenia przez zgłaszającego nie wymaga wydania jakiegokolwiek aktu lub podjęcia czynności przez organ, potwierdzających dokonanie zgłoszenia. Wszczęcie postępowania administracyjnego następuje dopiero z chwilą wniesienia sprzeciwu. Do dnia wydania decyzji o sprzeciwie w sprawie zgłoszenia nie toczy się zatem postępowanie administracyjne w zakresie regulowanym przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej zwanej K.p.a. Tak więc w sytuacji zgłoszenia dokonanego w trybie art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego niepodjęcie przez organ rozstrzygnięcia po dokonaniu zgłoszenia nie jest bezczynnością organu, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., która może być kwestionowana w drodze skargi na bezczynność organu. Skoro bowiem organ nie wniesie sprzeciwu w ustawowo określonym terminie i konsekwencje dokonania zgłoszenia związane są z upływem tego terminu, to w tego rodzaju sprawach w ogóle nie można mówić o bezczynności organu. Oznacza to, że skarga na bezczynność organu, która według skarżącego wynikała z faktu niewniesienia w terminie sprzeciwu, jest niedopuszczalna. Nie jest bowiem możliwe zobowiązanie organu do wniesienia sprzeciwu. Jakkolwiek ocena, czy sprzeciw powinien być zgłoszony nie może być dokonana przez sąd administracyjny w tej sprawie, tj. w przedmiocie bezczynności. Sąd administracyjny nie może też zobowiązać organu administracji architektoniczno-budowlanej do wydania aktu potwierdzającego prawidłowość dokonanego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, czy też zamiaru wykonania określonych robót, bowiem art 71 ust. 5 Prawa budowlanego nie zawiera upoważnienia organu do wydania takiego rozstrzygnięcia. Natomiast to organy nadzoru budowlanego mogą badać, czy realizacja określonego zamiaru budowlanego, jak i zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie narusza obowiązujących przepisów prawa. Analogiczny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 16 maja 2007r., sygn. akt II OSK 529/07 (opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Na marginesie tych rozważań należy jeszcze tylko zauważyć, iż z uwagi na to, że zgodnie z art. 82 ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane organem właściwym w sprawie zgłoszenia robót budowlanych w tym wypadku był starosta, w myśl art. 83 ust. 1 i 3 tej ustawy właściwym organem nadzoru budowlanego uprawnionym do badania, czy wykonane na podstawie kwestionowanego zgłoszenia roboty budowlane nie naruszają obowiązujących przepisów prawa, jest właściwy miejscowo powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. Podkreślić trzeba, że rozpoznając skargę na bezczynność organu sąd administracyjny ocenia jedynie, czy organ dokonał wymaganej czynności, bądź wydał określony akt, gdyż celem tej skargi jest doprowadzenia do wydania lub podjęcia czynności przez właściwy organ. Nie jest zatem możliwe w tym postępowaniu poddanie kontroli sądowej określonego aktu, do czego zdaje się zmierzał skarżący, kwestionując treść pisma Starosty Prudnickiego z dnia 12 lipca 2011 r. Skarżący wywodził bowiem, że organ nie powinien był w ogóle kierować do niego jakiegokolwiek korespondencji, a jedynie milcząco przyjąć przedstawione zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania wiaty tymczasowej "na obiekt budowlany o charakterze stałym", ewentualnie wnieść sprzeciw. Jednak, jak wyżej powiedziano, skarga na bezczynność jest pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Oznacza to, że skarga na bezczynność organów zasadna może być tylko w tych przypadkach, w których organy zobowiązane są do wydania decyzji i postanowień, bądź do dokonania określonej czynności i z ustawowego obowiązku nie wywiążą się w określonym terminie. Mając powyższe na względzie należało uznać, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie należy do właściwości sądu administracyjnego i z tej przyczyny podlega odrzuceniu na mocy art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a., sąd orzekł jak w sentencji. ----------------------- 5