II SAB/Op 27/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński - spr. Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 maja 2016 r. sprawy ze skargi D. Z. na bezczynność Burmistrza Kietrza w przedmiocie informacji publicznej 1) umarza postępowanie sądowe, 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 3) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4) zasądza od Burmistrza Kietrza na rzecz D. Z. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez D. Z., reprezentowanego przez radcę prawnego, jest bezczynność Burmistrza Kietrza w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Skarga wniesiona została w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z dnia 13 stycznia 2016 r., złożonym drogą elektroniczną, D. Z., zwany dalej skarżącym, zwrócił się do Burmistrza Kietrza o udostępnienie (przesłanie na wskazany adres e-mail) informacji publicznej w następującym zakresie: - wykazu istniejących jednostek budżetowych i zakładów budżetowych, utworzonych przez organ; - wykazu związków jednostek samorządu terytorialnego, w których organ uczestniczy; - wykazu stowarzyszeń, których organ jest członkiem; - wykazu spółek prawa handlowego, w których organ posiada pozycję dominującą; - wykazu jednoosobowych spółek kapitałowych, w których organ posiada udział w całości kapitału zakładowego; - podania imion i nazwisk, stanowisk służbowych oraz adresów poczty elektronicznej (e-mail) osób kierujących jednostkami i podmiotami wymienionymi powyżej; - wykazu rejestrów, ewidencji i archiwów prowadzonych przez organ. Jako podstawę wniosku skarżący wskazał art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198, z późn. zm. [obecnie Dz. U. z 2015 r. poz. 2058, z późn. zm.]), zwanej dalej w skrócie u.d.i.p. Wobec braku odpowiedzi, w dniu 7 kwietnia 2016 r. (data nadania przesyłki listowej) skarżący wniósł za pośrednictwem Burmistrza Kietrza skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na bezczynność tego organu. W skardze zawarte zostało żądanie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku z dnia 13 stycznia 2016 r. w terminie 14 dni oraz zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania w łącznej kwocie 1.082,20 zł, obejmujących opłatę sądową (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości dwukrotności stawki minimalnej (960 zł), opłaty skarbowej (17 zł), kosztów korespondencji (4,20 zł), opłat bankowych za wykonane przelewy (2 zł). Skarżący wniósł również o odstąpienie od wymierzania organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. W uzasadnieniu skargi wskazał, że termin do załatwienia sprawy upłynął w dniu 27 stycznia 2016 r., jednakże ani do tego dnia ani do dnia sporządzenia skargi żądana informacja nie została udzielona, ani też jakakolwiek inna odpowiedź, w szczególności z podaniem miejsca publikacji na konkretnych podstronach organu. Skarżący podkreślił, że na stronie BIP-u organu również nie można odnaleźć całej wnioskowanej informacji publicznej. Pismem z dnia 13 kwietnia 2016 r., przesłanym na adres e-mail skarżącego, Burmistrz Kietrza udzielił informacji publicznej zgodnej z wnioskiem z dnia 13 stycznia 2016 r. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Kietrza, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o odrzucenie skargi w związku z brakiem legitymacji procesowej skarżącego, ewentualnie o oddalenie skargi i obciążenie skarżącego kosztami postępowania. Natomiast w przypadku nieuwzględnienia powyższego żądania, organ wniósł o uznanie, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa; niewymierzania organowi grzywny oraz nieuwzględnienia wniosku pełnomocnika skarżącego o zasądzenie dwukrotności minimalnej stawki kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu organ argumentował, że złożony przez skarżącego wniosek nie pozwalał nie identyfikację wnioskodawcy, ponieważ nie zawierał danych w postaci imienia i nazwiska. Zdaniem organu, to że prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu nie oznacza, iż wnioskodawca może być anonimowy. Ponadto skarżący - w przekonaniu organu - nie wykazał swojej legitymacji procesowej w niniejszym postępowaniu, ponieważ adres e-mail, z którego wysłano wniosek w żaden sposób nie wskazuje na jego osobę. Natomiast wskazanie przez osobę wnioskującą danych pozwalających na jej identyfikację, czy też przedłożenie dokumentów pozwalających na ustalenie jej podmiotowości, statusu prawnego, zasad reprezentacji jest minimalnym wymaganiem wniosku złożonego w trybie u.d.i.p. Organ dowodził również, że bezczynność w rozpoznaniu żądania skarżącego nie wynikała z oczywistego naruszenia przepisów u.d.i.p., lecz z przekonania, że konieczne jest podanie pełnego imienia i nazwiska wnioskodawcy. Końcowo organ wyjaśnił, że przed złożeniem odpowiedzi na skargę informacja publiczna została skarżącemu udzielona. W replice na odpowiedź organu, skarżący w związku z udzieleniem przez organ żądanej informacji publicznej zmodyfikował żądanie skargi, wnosząc o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania: w przypadku wyznaczenia rozprawy i rozpoznania sprawy w trybie zwykłym w łącznej kwocie 1083,20 zł, a w przypadku rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym w łącznej kwocie 603,20 zł. Polemizując z argumentacją organu skarżący odwołał się do poglądów orzecznictwa sądowoadministracyjnego oraz piśmiennictwa i na ich podstawie wywiódł, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej może zostać złożony anonimowo. Natomiast organ ma obowiązek udzielić informacji w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, jeżeli jest w posiadaniu żądanych informacji i nie zachodzą przesłanki do wydania odmownej decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 u.d.i.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd orzeka na podstawie art. 149 P.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd: - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; - zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Po myśli art. 149 § 1a P.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie natomiast do art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Dodać jeszcze trzeba, że na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, odnotować przyjdzie, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 P.p.s.a. Zgodnie bowiem z treścią art. 16 ust. 1 i 2 cyt. wyżej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, nadal zwanej u.d.i.p., przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.) stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz do umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym przepisy K.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., natomiast u.d.i.p. nie wskazuje dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym w ramach jej realizacji, za wyjątkiem art. 16 ust. 1 i 2 tej ustawy. W konsekwencji przyjąć należy, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, a ponadto nie są wiążące żadne terminy do jej skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego. Przechodząc już do okoliczności rozpoznawanej sprawy przypomnienia wymaga, że skarżący zarzucił Burmistrzowi Kietrza bezczynność w zakresie udostępnienia informacji dotyczących utworzonych przez organ jednostek budżetowych i zakładów budżetowych, uczestnictwa organu w związkach jednostek samorządu terytorialnego, stowarzyszeniach, spółkach prawa handlowego, osób zarządzających tymi jednostkami, a także prowadzonych przez organ rejestrach, ewidencjach i archiwach. W świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., nie budzi wątpliwości, że Burmistrz Kietrza, będąc organem władzy publicznej jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej. Rozważając natomiast, czy żądane informacje mieszczą się w pojęciu informacji publicznej podlegającej udostępnieniu na podstawie u.d.i.p. wyjaśnić należy, że pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Zawiera on jednak tylko przykładowy katalog spraw i dlatego, dla prawidłowego ustalenia znaczenia tego pojęcia uwzględnić należy także zapisy Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 ustala prawo obywatela do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, oraz innych osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na podstawie wskazanych powyżej przepisów przyjąć zatem trzeba, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne i inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Mając na uwadze szeroką definicję informacji publicznej, nie budzi wątpliwości Sądu, że żądane przez skarżącego we wniosku z dnia 13 stycznia 2016 r. informacje, jako bezpośrednio związane z działalnością i funkcjonowaniem Gminy Kietrz, są informacjami publicznymi, a zatem Burmistrz był zobowiązany do ich udzielenia w ustawowym terminie. W niniejszej sprawie nie można natomiast zgodzić ze stanowiskiem organu, że brak wskazania przez skarżącego w złożonym drogą elektroniczną wniosku danych w postaci imienia i nazwiska uniemożliwił jego identyfikację, a tym samym udostępnienie żądanych informacji. Sąd podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że w u.d.i.p. brak jest wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku, poza utrwaleniem go w formie pisemnej, przy czym za wniosek pisemny uznawać także należy przesłanie zapytania pocztą elektroniczną, zaś wobec braku konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, wniosek taki może nawet nie zawierać podpisu, o ile możliwa jest jego realizacja w oparciu o samą treść wniosku (por. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1808/14 i przytoczone tam orzecznictwo; wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić bowiem trzeba, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone, co wynika z celu u.d.i.p. oraz z jej art. 10 ust. 2 stanowiącego, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1013/12). Skoro zatem złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie zostało obwarowane żadnymi szczególnymi wymogami formalnymi, w szczególności nie wymaga dokładnego zidentyfikowania wnioskodawcy, uznać należało, że wniosek skarżącego zawierał podstawowe elementy pozwalające na jego rozpoznanie. W tych okolicznościach, w ocenie Sądu, trzeba przyjąć, że wniosek skarżącego skierowany do organu w dniu 13 stycznia 2016 r. nie został rozpatrzony przez organ w ustawowym 14-dniowym terminie, który zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. upłynął z dniem 27 stycznia 2016 r. Natomiast organ udzielił odpowiedzi dopiero w dniu 13 kwietnia 2016 r., dlatego - co do zasady - skarga powinna zostać uwzględniona. Rozpoznając sprawę ze skargi na bezczynność, Sąd zobowiązany jest jednak uwzględnić stan faktyczny w chwili orzekania, a więc to, że organ przesłał drogą elektroniczną wnioskowane informacje, co przyznał skarżący w piśmie procesowym z dnia 5 maja 2016 r. Na dzień orzekania przez Sąd nie można więc mówić o bezczynności Burmistrza Kietrza w zakresie załatwienia przedmiotowego wniosku. Stan bezczynności ustał bowiem po wniesieniu skargi, lecz przed wydaniem niniejszego orzeczenia. Podkreślenia wymaga, że celem skargi na bezczynność organu jest zobowiązanie podmiotu do wydania określonego aktu lub dokonania czynności, więc w zaistniałej sytuacji - z uwagi na udzielenie żądanych informacji - zobowiązywanie Burmistrza Kietrza do udzielenia informacji publicznej stało się bezprzedmiotowe. Powyższe stanowi podstawę do umorzenia w tym zakresie postępowania sądowego, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a, o czym orzeczono w pkt 1 wyroku. Skoro, jak wykazano wcześniej, na dzień złożenia skargi organ pozostawał w bezczynności, bo wadliwie zareagował na wniosek skarżącego, to dopuścił się bezczynności w udostępnieniu żądanych informacji publicznych, o czym z kolei orzeczono w pkt 2 wyroku, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W ocenie Sądu, bezczynność ta nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 3 wyroku, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. W niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, czy też lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. W rozpoznawanej sprawie bezczynność organu wynikała z błędnej wykładni przepisów u.d.i.p., polegającej na wadliwym przyjęciu, że skoro wniosek skarżącego nie zawierał danych w postaci imienia i nazwiska wnioskodawcy, to niemożliwe było jego rozpoznanie. Sąd uwzględnił również fakt, że otrzymawszy skargę w dniu 11 kwietnia 2016 r., organ bez zbędnej zwłoki udzielił skarżącemu żądanej informacji, tj. w dniu 13 kwietnia 2016 r. O kosztach postępowania należnych skarżącemu orzeczono w pkt 4 wyroku, na podstawie art. 200 § 1, art. 205 § 2 w zw. z art. 54 § 3 P.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się kwota 100 zł uiszczonego wpisu od skargi, ustalonego na podstawie § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193, z późn. zm.), opłata skarbowa w wysokości 17 zł za udzielenie pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie pełnomocnika procesowego skarżącego w wysokości 480 zł równoważnej minimalnej stawce za czynności radcy prawnego w postępowaniu administracyjnym z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804). Sąd nie uwzględnił natomiast wniosku skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów korespondencji w kwocie 4,20 zł oraz opłat bankowych w kwocie 2 zł. Zgodnie z treścią art. 205 § 2 P.p.s.a. do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, że powyższa regulacja ma charakter wyczerpujący. W związku z tym przedstawiony katalog niezbędnych kosztów nie może być rozszerzany na wydatki inne, w tym drobne i zwykle występujące przy okazji postępowania sądowego, tak jak w niniejszej sprawie prowizja banku od przelewu obejmującego kwotę uiszczaną z tytułu opłaty skarbowej od złożenia dokumentu pełnomocnictwa, albo koszty związane z prowadzeniem korespondencji. Koszty te nie mieszczą się w ramach wydatków adwokata lub radcy prawnego, ponieważ wydatki te mogą być pokrywane przez wynagrodzenie pełnomocnika lub zwracane pełnomocnikowi przez stronę. Z pewnością wydatki takie nie są zaliczane do kosztów postępowania, które ma zwrócić organ, w razie uwzględnienia skargi (por. m.in. postanowienie NSA z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt II FZ 31/12; postanowienie WSA w Warszawie z dnia 14 marca 2016 r., sygn. akt II SAB/Wa 918/15; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. akt II SAB/Bd 86/15; wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 kwietnia 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 923/13).