II SAB/Op 3/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 marca 2011 r. sprawy ze skargi R. G. na bezczynność Opolskiego Kuratora Oświaty w Opolu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1) zobowiązuje Opolskiego Kuratora Oświaty w Opolu do rozpoznania wniosku R. G. z dnia 9 grudnia 2010 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2) zasądza od Opolskiego Kuratora Oświaty w Opolu na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 9 grudnia 2011 r., R. G. zwrócił się do Kuratorium Oświaty w Opolu o udostępnienie następującej informacji publicznej: - nazwisk wszystkich pracowników Kuratorium będących członkami korpusu służby cywilnej, - zakresów ich obowiązków służbowych, - telefonów bezpośrednich oraz służbowych adresów e-mailowych, także tych używanych do korespondencji wewnętrznej, - podanie, które z tych osób posiadają służbowe telefony komórkowe. Wnioskodawca wskazał sposób doręczenia w/w informacji, poprzez przesłanie ich na adres e-mailowy. Opolski Kurator Oświaty pismem z dnia 23 grudnia 2010 r., nr [...], udzielił odpowiedzi wnioskodawcy drogą e-mailową. W piśmie tym organ podał, że "wykaz pracowników Kuratorium wraz z numerami telefonów bezpośrednich umieszczony jest w Biuletynie Informacji Publicznej Kuratorium Oświaty w Opolu lub na domowej stronie internetowej kuratorium." Z kolei, zakres obowiązków służbowych pracowników Kuratorium Oświaty w Opolu będących członkami korpusu służby cywilnej oraz służbowe adresy e-mailowe wszystkich pracowników Kuratorium "stanowią załączniki do niniejszego pisma." Przy czym organ zaznaczył, że udostępnienie adresów e-mailowych pracowników Kuratorium są "wyłącznie adresami do korespondencji wewnętrznej, wszelkie wnioski, pisma i zapytania (...) kierować na adres e-mailowy kuratorium." Odnośnie pkt 4 organ podał, że służbowe telefony komórkowe posiadają: Opolski Kurator, Wicekurator, dyrektorzy poszczególnych wydziałów Kuratorium, pełnomocnik ds. mniejszości narodowych i zarządzania kryzysowego, radca prawny, pracownik nadzorujący wypoczynek, rzecznik prasowy. W dniu 27 grudnia 2010 r. R. G. wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, w przedmiocie bezczynności Opolskiego Kuratora Oświaty w zakresie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 9 grudnia 2010 r. Wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej oraz zasadzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi podniósł, że pismo z dnia 23 grudnia 2010 r. nie zawiera konkretnych odpowiedzi na zadane zapytania. We wskazanym przez organ Biuletynie Informacji Publicznej Kuratorium Oświaty w Opolu nie ma wykazu pracowników będących członkami korpusu służby cywilnej, jest natomiast wykaz wszystkich pracowników. Dlatego zdaniem skarżącego, organ nie udzielił odpowiedzi na pytanie. Co do zakresów obowiązków służbowych, skarżący stwierdził, ze udzielona informacja jest "kompletnie" nieczytelna i nie może być uznana za odpowiedź na pytanie, gdyż organ w przesłanych zakresach wybiałkował całkowicie nazwiska pracowników. Podniósł również, że co do adresów mailowych isniałaby możliwość uznania odpowiedzi, ale wówczas gdyby organ odpowiedział (sprecyzował), którzy pracownicy są członkami korpusu służby cywilnej. Natomiast odnośnie pkt 4, tj. dotyczącego służbowych telefonów komórkowych pracowników będących członkami korpusu służby cywilnej, zdaniem skarżącego, udzielona odpowiedź nie dotyczy zadanego pytania, brak bowiem nazwisk tych osób. W odpowiedzi na skargę Kurator Oświaty w Opolu wniósł o oddalenie skargi, jako bezzasadnej. Zaznaczył, że w przesłanych zakresach obowiązków usunięte zostały imiona i nazwiska oraz podpisy pracowników, pozostały natomiast stanowiska służbowe pracowników. Dlatego też, w ocenie organu, odnalezienie imion i nazwisk konkretnych osób nie powinno stanowić problemu, gdyż "pozostawione zostały stanowiska służbowe, a pracownicy pogrupowani zostali na wydziały, taki spis pracowników z podziałem na wydziały znajduje się na (..) stronach internetowych." Zdaniem organu, skarżący miał pełną informacje, jakie stanowiska służbowe w Kuratorium Oświaty w Opolu przynależą do korpusu służby cywilnej. W zakresach obowiązków zostały zawarte wszystkie stanowiska służbowe właściwe dla korpusu cywilnego. Ponadto, skoro na stronach internetowych Kuratorium umieszczony jest wykaz wszystkich pracowników wraz z telefonami bezpośrednimi, to w ocenie organu, "wyłuskanie" takiej informacji, kto jest członkiem korpusu służby cywilnej, nie wymagało od skarżącego "żadnych skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych" szczególnie z uwagi na fakt przesłania zakresów obowiązków tych pracowników. Zdaniem organu, również bez trudu, przy pomocy listy pracowników Kuratorium, skarżący mógł odczytać nazwiska pracowników, którzy posiadają służbowe telefony komórkowe. Na rozprawie sądowej w dniu 8 marca 2011 r., pełnomocnik organu wnosił i wywodził jak w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sprawowana przez sąd administracyjny kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 przywołanego przepisu. Przy skardze na bezczynność organu sąd uwzględnia tę skargę tylko wówczas, gdy uzna, że w sprawie wystąpiła taka bezczynność. Dlatego też, zaistnienie bezczynności oznacza naruszenie prawa i wystąpienie materialnej przesłanki do uwzględnienia skargi w myśl art. 149 P.p.s.a. Natomiast bezzasadność skargi, czyli brak stanu bezczynności, prowadzi do jej oddalenia stosownie do art. 151 P.p.s.a. W pierwszej kolejności zauważyć trzeba, że przepisy nie określają na czym polega stan "bezczynności". Należy zgodzić się z poglądem wyrażonym w literaturze, że z bezczynnością organu administracji publicznej w rozumieniu przywołanego na wstępie przepisu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustawowym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Odnotować też trzeba, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005 r., str. 86). W rozpoznawanej sprawie kwestią bezsporną między stronami jest okoliczność, że żądana przez R. G. we wniosku z dnia 9 grudnia 2010 r. informacja, posiada walor informacji publicznej, w świetle ustawy z dnia ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej w skrócie u.d.i.p. Sporną okoliczność stanowi natomiast skuteczność wniesionej skargi oraz pozostawanie w bezczynności Kuratora Oświaty w Opolu, w sytuacji, gdy organ ten odpowiedział na wniosek skarżącego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, pismem z dnia 23 grudnia 2010 r. Jednakże z uwagi na przedmiot sprawy, rozważania należało rozpocząć od zasygnalizowania, że skargę do sądu administracyjnego w zakresie dostępu do informacji publicznej uznać należy za niedopuszczalną wtedy, gdy nie jest spełniony zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania u.d.i.p. Uprzedzająco wspomnieć trzeba, że sytuacja taka w tej sprawie nie występuje, bowiem poza sporem pozostaje okoliczność, co zgodnie przyznają strony, że żądane informacje posiadają walor informacji publicznej a Opolski Kurator Oświaty, jako organ administracji publicznej jest zobowiązany do ich udostępnienia. Ponadto podnieść należy, że w kwestii dopuszczalności skargi na bezczynność organu w zakresie dostępu do informacji publicznej stronie nie przysługują środki zaskarżenia takie, jak w administracyjnym toku instancji (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006r., I OSK 601/05, LEX nr 236545). Przepisy u.d.i.p. kształtują bowiem prawo do informacji w takim zakresie, w jakim dotyczy organów władzy publicznej i innych podmiotów zobowiązanych do udostępnienia posiadanych informacji publicznych. Reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy, procedurę i tryb, przy czym jedynie w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów K.p.a. Ponadto w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie jest wymagane wcześniejsze wezwanie danego organu (podmiotu) do usunięcia naruszenia prawa, w trybie art. 52 § 3 P.p.s.a. (por. wyrok z dnia 25 listopada 2006 r., II SAB/Bk 45/08, LEX nr 521929, wyrok z dnia 8 września 2006 r., II SAB/Wa 40/2006, LEX nr 265495). Z poczynionych ogólnych uwag wynika, że omawiana ustawa pomija kwestię bezczynności i środków zaskarżenia przy bezczynności w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. W świetle powyższego należało stwierdzić, że skarga w niniejszej sprawie została wniesiona skutecznie przez R. G., a zatem jest dopuszczalna i podlega ocenie merytorycznej. Na zasadzie przepisów u.d.i.p., a konkretnie art. 13 ust. 1, udostępnienie informacji na wniosek zainteresowanego następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 tej ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Żaden zatem przepis prawa nie nakłada na dysponenta informacji publicznej obowiązku nadawania tej czynności szczególnej formy prawnej. Można natomiast odmówić udzielenia informacji publicznej tylko z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych, jednakże odmowy dokonuje się w formie decyzji administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła, bowiem organ nie wydał decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych czy też innych tajemnic ustawowo chronionych. Organ natomiast w piśmie z dnia 23 grudnia 2010 r. zawarł odpowiedź na wniosek skarżącego. Odpowiedź ta jest przedmiotem zarzutów skargi, poprzez wskazanie, że organ pozostaje w bezczynności. Stanowisko Kuratora zawarte w tym piśmie stanowi dla skarżącego źródło wiadomości w kwestii zachowania się adresata wniosku z dnia 9 grudnia 2010 r. o udostępnienie informacji publicznej. W świetle u.d.i.p., wnioskodawca (strona) ma prawo kwestionowania zachowania się organu, w tym także bezczynności organu w przypadku, gdy uznaje, że jego żądanie w postaci udostępnienia dokumentów dotyczy informacji publicznej, która powinna być udzielona w trybie wnioskowym. W przypadku takiej skargi Sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynność organu w zakresie informacji publicznej ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosku (por. teza 3 postanowienia NSA z dnia 24 stycznia 2006 r., I OSK 928/05, LEX nr 167166). Dodać też trzeba, że skarga na bezczynność organu służy również w wypadku udzielenia niepełnej informacji publicznej lub w ocenie skarżącego nieprawdziwej informacji. Z uwagi na okoliczność, że strony zgodnie przyznają, iż żądane informacje we wniosku z dnia 9 grudnia 2010 r., maja walor informacji publicznej, odnotować jedynie przyjdzie, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca zawarł w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Przy czym, wykładni przywołanych przepisów należy dokonywać w oparciu o konstytucyjne prawo dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej, pamiętając, że w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. dopuszcza się możliwość wystąpienia z wnioskiem o udzielnie informacji publicznej każdemu, bez wykazania interesu prawnego lub faktycznego i w tym sensie nie jest istotnym, kto tej informacji żąda. W świetle art. 2 ust. 1 u.d.i.p. "każdy" może skorzystać z uprawnienia dostępu do informacji publicznej, na zasadach określonych w tej ustawie. Przez określenie "każdy" należy rozumieć nie tylko osobę fizyczną, ale również podmiot prawa prywatnego. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przyjęła zasadę szerokiego dostępu do informacji publicznej, stanowiąc w art. 2, że przysługuje on każdemu, do granic chronionych prawem określonych w przepisie art. 5, precyzując w art. 3 ust. 1, art. 7 ust. 1 i art. 11 tej ustawy sposoby jego realizacji. W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że niewątpliwie skarżącemu przysługuje przymiot osoby uprawnionej do udostępnienia informacji publicznej. Ponadto podkreślić należy, że przepisy u.d.i.p. regulują zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazują, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Zauważyć też trzeba, że ustawa znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Uwzględniając powyższe rozważania podzielić należy stanowisko skarżącego, które co do zasady nie jest negowane przez organ, że żądane wnioskiem z dnia 9 grudnia 2010 r. informacje - dotyczące: nazwisk wszystkich pracowników Kuratorium będących członkami korpusu służby cywilnej; zakresów ich obowiązków służbowych; telefonów bezpośrednich oraz służbowych adresów e-mailowych, także tych używanych do korespondencji wewnętrznej; podanie, które z tych osób posiadają służbowe telefony komórkowe - posiadają walor informacji publicznej. Z kolei, na zasadzie art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązanymi do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, do których bezsprzecznie należy Opolski Kurator Oświaty. Do tego właśnie organu został skierowany wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Stąd w rozpoznawanej sprawie organem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. do udzielenia informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu jest Kurator. W sprawie dostępu do informacji publicznej, organ zobowiązany powinien w pierwszej kolejności ocenić treść wniosku w sprawie udostępnienia takiej informacji, bowiem we wniosku wnioskodawca formułuje żądanie, które następnie jest przedmiotem postępowania. Jak wyżej wskazano, wniosek skarżącego zawierał żądanie udostępnienia informacji odnoszących się do pracowników Kuratorium Oświaty w Opolu, ale tylko w stosunku do tych, którzy posiadają status członka służby cywilnej. Był to więc wniosek sformułowany konkretnie, zakładający możliwość udzielenia wnioskowanej informacji w drodze e-mailowej (pocztą elektroniczną). Raz jeszcze podkreślić trzeba, że podmiot dysponujący informacją publiczną jest zobowiązany do jej udostępnienia, szczególnie w sytuacji, gdy informacja publiczna nie została udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym tak, aby wnioskodawca mógł zapoznać się z jej treścią, np. w publikatorze, biuletynie, promulgatorze itp. Przyznać trzeba rację skarżącemu, że żądana we wniosku z dnia 9 grudnia 2010 r. informacja, stanowi informację publiczną, która nie została udostępniona przez Kuratora. Jak wyżej podniesiono, bezczynność organu polega na nieudzielaniu wnioskowanej informacji publicznej lub nie wydaniu decyzji w terminie przewidzianym przepisami prawa (14 dni) - art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie natomiast z ust. 2 przywołanego przepisu, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, organ obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W rozpatrywanej sprawie, organ był w posiadaniu żądanej informacji publicznej i powinien w ustawowym terminie ją udostępnić wnioskodawcy zgodnie z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). W niniejszej sprawie taka okoliczność, co do formy udostępnienia nie zachodziła, bowiem drogą elektroniczną na wskazany adres e-mailowy organ przesłał w piśmie z dnia 23 grudnia 2010 r. swoje stanowisko, w kwestii spornego wniosku. Wskazać należy, że skarżący domagał się we wniosku z dnia 9 grudnia 2010r. udostępnienia informacji publicznej, czyli zachowania Kuratora zgodnego z wnioskiem. Z kolei, przedstawione przez Kuratora stanowisko nie było w istocie informacją publiczną, której oczekiwał skarżący. Kurator odesłał skarżącego do opublikowanej i dostępnej dla wszystkich zainteresowanych listy pracowników Kuratorium, ale nie udzielił żądanej informacji wskazanej wnioskiem, poprzez podanie nazwisk pracowników będących członkami korpusu służby cywilnej. Odnotować też trzeba, że lista wszystkich pracowników nie zawiera wydzielenia lub zaznaczenia nazwisk, którzy pracownicy w podanym i opublikowanym wykazie posiadają status członka służby cywilnej. Podobnie, Kurator wskazał stanowiska wszystkich pracowników posiadających służbowe telefony komórkowe, ale nie udzielił żądanej informacji publicznej, poprzez podanie, które z osób będących członkami korpusu służby cywilnej posiadają służbowe telefony komórkowe. Kurator nie podał również wnioskowanych przez skarżącego zakresów obowiązków służbowych członków służby cywilnej jak i też telefonów bezpośrednich oraz służbowych adresów e-mailowych, także tych używanych do korespondencji wewnętrznej. Sąd zauważa, że wprawdzie skarżącemu Kurator przesłał zakresy obowiązków odnoszących się do konkretnych stanowisk, ale bez nazwisk, bowiem te zostały "wybiałkowane". Skarżący oczekuje zatem zakresów obowiązków służbowych konkretnych pracowników - członków korpusu służby cywilnej - z imienia i nazwiska. Skarżący we wniosku nic nie wspomina o stanowiskach i ich zakresach. Jakkolwiek organ udzielił pismem z dnia 23 grudnia 2010 r. (wraz z załącznikami) opisanej wyżej odpowiedzi na wniosek strony, to jednak z uwagi na treść i żądanie strony nie można uznać, że pismo to spełnia żądanie skarżącego. Analiza treści powyższego pisma jednoznacznie wskazuje, że skarżącemu nie udzielono odpowiedzi zgodnie z jego żądaniem. Zachowaniem takim Kurator, jako organ zobowiązany naruszył przepis art. 14 ust. 1 u.d.i.p., który stanowi, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodny z wnioskiem. Udzielona odpowiedź nie zawiera żadnych konkretnych informacji objętych wnioskiem, a zatem nie spełnia warunku udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu omawianej ustawy, czyli organ pozostaje w bezczynności. Bezczynność organu administracji publicznej, na gruncie u.d.i.p. polega na tym, że organ ten zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, tj. nie udziela informacji, zachowuje się biernie (milczy), jak i wówczas, gdy prowadzi bezzasadnie pisemną polemikę, czy też udziela błędnych wyjaśnień, zmierzających do obejścia prawa. Przedstawienie przez zobowiązany organ informacji wymijającej należy także traktować jako nieudzielanie żądanej informacji, na którą oczekuje wnioskodawca. Orzekając w niniejszej sprawie, Sąd podzielił stanowisko stron, że żądane we wniosku skarżącego informacje mają walor informacji publicznej. W świetle dokonanej oceny zachowania się organu, mając na uwadze stan faktyczny i prawny, Sąd stwierdził, że organ pozostaje w zwłoce, stąd skargę w przedmiocie bezczynności należało uznać za zasadną. Dlatego też, zobowiązał Opolskiego Kuratora Oświaty do rozpatrzenia wniosku skarżącego w całości, w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 149 P.p.s.a. orzeczono, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 P.p.s.a.