II SAB/Op 3/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie WSA Teresa Cisyk WSA Ewa Janowska – spr. Protokolant St. inspektor sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi B. G. na bezczynność Starosty Namysłowskiego w przedmiocie czynności geodezyjnych postanawia 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić skarżącej B. G. kwotę sto (sto) złotych tytułem nienależnie uiszczonego wpisu sądowego. B. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę zarzucając, Staroście Namysłowskiemu bezczynność w zakresie realizacji decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu o unieważnieniu dwóch decyzji, dotyczących podziału działek nr A i nr B, poprzez zaniechanie wyłączenia z zasobu geodezyjnego określonych dokumentów. Jednocześnie domagała się wyznaczenia organowi terminu na załatwienie sprawy i zasądzenia kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi wywodziła, że na mocy ostatecznej decyzji Burmistrza Namysłowa o zatwierdzeniu podziału nieruchomości zostały dołączone do zasobu geodezyjnego, prowadzonego przez Starostę Namysłowskiego dokumenty z czynności geodezyjnych oznaczone: [...] oraz [...], wśród których znajdowały się między innymi, podpisane przez poprzedniego właściciela nieruchomości – projekt podziału nieruchomości oraz protokół graniczny. Dokumenty te zostały następnie udostępnione Zarządowi Dróg Wojewódzkich w Opolu celem wykorzystania przy kolejnych czynnościach geodezyjnych, z czym skarżąca jako obecna właścicielka nieruchomości się nie zgodziła, uznając, że prawa do jej gruntu są kształtowane przez osobę nieuprawnioną do wyrażania takich aktów woli. Skarżąca wyjaśniła, że "decyzje Burmistrza Namysłowa wydane w postępowaniu związanym z podziałem nieruchomości zostały unieważnione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze dlatego, że przedmiotowe podpisy złożyła osoba nieuprawniona". W wyniku czego, Starosta Namysłowski winien był "przywrócić stan faktyczny swego zasobu zgodny z prawem, to znaczy taki, jakby decyzje te nie były w ogóle wydane". W przekonaniu skarżącej, pozostawienie w zasobie geodezyjnym dokumentacji związanej z decyzjami Starosty Namysłowskiego, które zostały unieważnione, rażąco narusza prawo, bowiem unieważnienie decyzji oznacza taki skutek prawny, jakby decyzja ta nie była w ogóle wydana. W związku z trym kwestionowała takie zachowanie Starosty, który, pomimo wezwania skarżącej, odmówił wycofania przedmiotowych materiałów z urzędowego zasobu, pouczając stronę, że w tej sytuacji nie przysługuje żaden tryb skargowy. B. G. dodatkowo zarzuciła, że organ wydał geodecie J. C. dokumenty "wprowadzone do zasobu, na mocy unieważnionych decyzji, do bliżej nieokreślonej pracy geodezyjnej". W tej sytuacji wniosła, aby "Sąd nakazał Staroście niezwłoczne wyłączenie z urzędowego zasobów – materiałów wprowadzonych do zasobu na podstawie unieważnionych decyzji Burmistrza Namysłowa i aby poinformował geodetę C., że przekazane mu przez Starostę dokumenty nie mogą być podstawą legalnego wykonania czynności geodezyjnych". Jednocześnie skarżąca zaznaczyła, że nie wyrażała zgody geodecie J. C. na wejście na teren jej nieruchomości. Stwierdziła, że zlecenie wykonania podziału jej działki przez podmiot nieuprawniony (ZDW w Opolu) nie mógł być pretekstem do wtargnięcia na jej grunt. Zarzuciła ponadto, że projekt podziału jej działki podpisany przez poprzedniego właściciela nie może być użyty w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w czasie, gdy jedynie ona jest właścicielką przedmiotowej nieruchomości. Do skargi zostało dołączone pismo skierowane do Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, datowane na dzień 14 października; 2012 r. zatytułowane: "Skarga na bezczynność Starosty, złożona w trybie art. 37 K.p.a." oraz pismo z dnia 13 października 2012 r. skierowane do Starosty Powiatu Namysłowskiego , oznaczone jako "Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, złożone w trybie art. 52 P.p.s.a." W odpowiedzi na skargę Starosta Namysłowski wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że stronie nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego w zakresie przyjmowania do zasobu geodezyjnego wykonanych prac geodezyjnych. Na poparcie swojego stanowiska przywołał orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Organ dodał, że sposób i tryb gromadzenia i wyłączania materiałów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego został określony w art. 40 ustawy z 17 maja 1987 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz U. z 2010 r., nr 193, poz. 1287 ze zm.). Przepis ten nie przewiduje wydawania decyzji administracyjnych w sprawie wyłączenia operatu z zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Oznacza to również niemożność dokonania, w innym trybie, w szczególności przez wydanie aktu lub dokonanie czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyłączenia w całości lub w części dokumentacji geodezyjnej. Równocześnie organ przedłożył do akt swoje pismo z dnia 2 października 2012 r., stanowiące odpowiedź na wniosek skarżącej o wyłączenie z zasobu geodezyjnego materiałów włączonych w oparciu o unieważnione decyzje Burmistrza Namysłowa. W piśmie tym wyjaśniono, że organ, działając na podstawie ostatecznych decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 20 września 2010 r., nr [...] oraz nr [...], stwierdzających nieważność decyzji Burmistrza Namysłowa nr [...] (zatwierdzającej projekt podziału działki B, przywrócił w operacie ewidencji gruntów i budynków stan istniejący przed podziałem nieruchomości, tzn. usunięto działki C i D, wpisując na to miejsce działkę B (zmiana nr [...]) oraz usunięto działki E i F wpisując na to miejsce działkę A (zmiana nr [...]). Poinformowano jednocześnie, że odzwierciedleniem tych czynności jest dokumentacja geodezyjna przedstawiająca aktualny stan w operacie ewidencji gruntów i budynków i stanowiąca załącznik do niniejszego pisma w postaci wypisu z rejestru gruntów i kopii mapy ewidencyjnej. B. G. w piśmie procesowym z dnia 7 lutego 2013 r. zaoponowała przeciw wywodom organu i zarzuciła, że Starosta Namysłowski bezsprzecznie naruszył prawo, włączając do zasobu geodezyjnego materiały powiązane z nieważnym decyzjami Burmistrza Namysłowa, zawierające podpisy nieuprawnionej osoby (byłego właściciela działek) na protokołach granicznych i protokołach ustalenia przebiegu granic. Podniosła, że może swoich praw bronić przed sądem, bowiem wyczerpała tryb instancyjny. Nadto argumentowała, że nie została pouczona przez organ, jakie prawne środki obrony jej przysługują. Nie godziła się z taką sytuacją, aby sąd nie miał żadnej kontroli nad geodetami Starosty, a działania organu pozostawałyby pod kontrolą sądowoadministracyjną. Wywodziła, że jest to szczególnie doniosłe w przedmiotowej sprawie, ponieważ wadliwe materiały geodezyjne wykonał geodeta zatrudniony przez właściciela działki sąsiedniej, z którym skarżąca pozostaje w sporze granicznym. Do ww. pisma procesowego B. G. dołączyła, wyrażone na piśmie z dnia 24 stycznia 2013 r., stanowisko Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznające, że nie przysługuje skarga do sądu na działanie starosty w zakresie przyjmowania do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wadliwie wykonanych map do celów projektowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.), zakres przedmiotowy skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest zatem dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień, innych aktów i czynności oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa. Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Z przytoczonych przepisów wynika, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 P.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę tego sądu w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 P.p.s.a. Konieczność przestrzegania właściwości rzeczowej sądu administracyjnego powoduje, iż przed przystąpieniem do rozpoznania skargi, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność. Merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych poddanych kognicji sądu jest bowiem możliwe jedynie wówczas, gdy skarga na nie jest dopuszczalna. Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy, w kognicji sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego skarga podlega odrzuceniu. Oznacza to, iż wyłącznie formy działalności administracji publicznej wymienione w art. 3 § 2 P.p.s.a. podlegają kontroli sądowoadministracyjnej, a więc w tych sprawach istnieje właściwość sądu administracyjnego. Natomiast w innych przypadkach - brak jest właściwości sądu administracyjnego, co ma ten skutek, że wniesiona skarga podlega odrzuceniu. W konsekwencji, zaskarżenie bezczynności organu możliwe jest w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na podstawie powyższych przepisów zaskarżenie działania organów, a zatem z ograniczeniem do przypadków wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. Przy czym chodzi wyłącznie o sytuacje, w których organ administracji pozostaje w bezczynności w rozpatrywaniu indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, w których wszczęto postępowanie administracyjne. Analizując kwestię dopuszczalności skargi na bezczynność Starosty Namysłowskiego w wyłączeniu z zasobu geodezyjnego dokumentów (nieoznaczonych przez stronę, a jedynie określonych, jako te, które następnie zostały zakwestionowane w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym podziału nieruchomości) należy wskazać, że zasady wyłączania dokumentacji , sposób i tryb wyłączania materiałów z zasoby geodezyjnego i kartograficznego został określony w art. 40 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287 ze zm.). Przepis ten, jak trafnie wskazał organ, nie przewiduje wydawania decyzji administracyjnych w sprawie wyłączenia operatu, bo o taki dokument prawdopodobnie chodziło skarżącej, skoro wyrażała niezadowolenie z pracy geodety, z zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także niemożność wyłączania w innym trybie, poprzez wydanie aktu lub czynności, o którym mowa w przywołanym wyżej przepisie art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. Skoro zatem przedmiotowa sprawa nie miała charakteru sprawy administracyjnej, gdyż w obowiązującym systemie prawnym brak jest przepisu prawa materialnego, który upoważniałby organ administracji publicznej do jej rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej, zarówno pozytywnej, jak i negatywnej, to nie można skutecznie postawić Staroście Namysłowskiemu zarzutu bezczynności i w związku z tym poddać jego działania kontroli sądowej. Zauważyć przyjdzie, że ani przywołana wyżej ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne, ani inny akt obowiązującego prawa nie daje podstawy do wystąpienia z takim wnioskiem właścicielowi nieruchomości, której dotyczy materiał włączony do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, co oznacza, że wniosek taki nie rodzi po stronie starosty powstania obowiązku podjęcia działań, jak wyżej powiedziano w jednej z form prawnych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. W zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się tylko takie akty lub czynności, które zawierają element władztwa administracyjnego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 19 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 766/12, LEX 1145127). Podkreślenia wymaga, że w świetle art. 6 K.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, zgodnie z zasadą praworządności. Z zasady tej wynika, że organy mogą czynić tylko to, do czego wyraźnie upoważnia prawo i to w formach i trybie prawem przewidzianym. Nie można za dopuszczalną uznać taką sytuację, w której strona niezadowolona z ustaleń dokumentacji geodezyjnej przyjętej do zasobu geodezyjnego mogłaby doprowadzić do jej wyłączenia z tego zasobu. Trafnie argumentował Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, że na skutek przyjęcia dokumentacji geodezyjnej ukształtował się określony stan ewidencyjny, dotyczący nie tylko sytuacji skarżącej ale i innych osób. Jego skorygowanie, o ile znajduje swoje merytoryczne uzasadnienie, a z tak sytuacja według skarżącej, miała miejsce w odniesieniu do jej nieruchomości, wymaga przeprowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie wprowadzenia zmiany ewidencji gruntów i budynków, w którym skarżąca będzie miała sposobność kwestionowania prawidłowości stanu uwidocznionego w ewidencji. Skarżąca winna więc w tym zakresie podjąć stosowną inicjatywę procesową, chcąc uzyskać skuteczną ochronę prawną. Z przedstawionych względów, Sąd rozpoznając niniejszą sprawę, w pełni popiera stanowisko przedstawione w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1174/10 (orzeczenie zamieszczone na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.gov.pl). W kontekście zarzutów skargi, dodatkowo zauważyć przyjdzie, że zgodnie z przepisem art. 2 pkt 8 Prawa geodezyjnego istotę ewidencji gruntów i budynków stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Organem prowadzącym ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów jest starosta (art. 22 ust. 1). Przepis art. 20 ustawy określa rodzaje informacji o gruntach (ust. 1 pkt 1) oraz ich właścicielach (ust. 2), które obejmuje ewidencja gruntów. Informacje o gruntach, budynkach i lokalach (zarówno podmiotowe, jak i przedmiotowe) zawiera tzw. operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów (art. 24 ust. 1 ustawy). Z przepisów rozdziału 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. nr 38, poz. 454), regulującego prowadzenie ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych, wynika, że podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, to jest utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2). Aktualizacja zaś operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust. 1). Usuwanie zatem błędów lub omyłek w ewidencji w ramach jej "aktualizacji" nie jest wyłączone, jednakże pod warunkiem, że uzasadnia to aktualny stan prawny, który ewidencja gruntów ma odzwierciedlać, a nie tworzyć. Wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych zgodnie z przepisami rozporządzenia może nastąpić w dwojakim trybie. Albo w trybie czynności materialno-technicznej, w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany (art. 22 ust. 2 i 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w związku z § 48 ust. 1 i 2 zwłaszcza pkt 6 rozporządzenia), o czym organ tylko zawiadamia (§ 49 ust. 1), albo w drodze decyzji (§ 47 ust. 3 rozporządzenia). Tę drugą formę organ stosuje wtedy, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów. Wówczas starosta przeprowadza postępowanie administracyjne, które kończy się decyzją wprowadzającą zmiany lub odmawiającą wprowadzenia żądanej zmiany. Zgodnie z § 46 ust. 2 pkt 2 powołanego rozporządzenia podstawę wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów może stanowić opracowanie geodezyjne i kartograficzne przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierające wykazy zmian danych ewidencyjnych. Elementy wykazu zmian danych ewidencyjnych wymienia przepis § 46 ust. 3 rozporządzenia. W tym wypadku przyjęcie dokumentacji geodezyjno-kartograficznej do państwowego zasobu nie zwalnia organów prowadzących ewidencję gruntów od oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego (materiału źródłowego), mającego stanowić podstawę wprowadzenia zmiany. W szczególności organ prowadzący ewidencję jest obowiązany ocenić, czy przedstawiony dokument geodezyjno-kartograficzny, przyjęty do zasobu, jest wystarczający jako podstawa do wprowadzenia zmian ze względu na ich przedmiot. Jednakże w przedmiot niniejszej sprawy nie stanowiła zarzucana bezczynność Starosty Namysłowskiego w przedmiocie prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, jak i akty wydawane w takim postępowaniu administracyjnym, dlatego Sąd nie mógł odnieść się do kwestii właściwego bądź nie, przywrócenia w operacie stanu przed podziałem nieruchomości. Mając zatem na uwadze przedstawione wyżej rozważania, skargę na bezczynność wniesioną w przedmiotowej sprawie uznać należało za niedopuszczalną, dlatego też podlegała ona odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. O zwrocie wpisu Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.