II SAB/Op 32/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Protokolant St. Insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi P. G. na bezczynność Opolskiego Kuratora Oświaty w Opolu w przedmiocie informacji publicznej 1) umarza postępowanie, 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądza od Opolskiego Kuratora Oświaty w Opolu na rzecz P. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 6 marca 2015 r., przesłanym pocztą elektroniczną, P. G., powołując się na art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zwrócił się do Opolskiego Kuratora Oświaty w Opolu o udostępnienie i przesłanie za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej ePUAP, sprawdzonej pracy jego syna A., który brał udział w edycji wojewódzkiego konkursu [...], uzyskując tytuł [...]. Następnie, wobec nieudostępnienia żądnej informacji, pismem z dnia 23 marca 2015 r. P. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na bezczynność Opolskiego Kuratora Oświaty w Opolu, żądając stwierdzenia obowiązku załatwienia sprawy zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782, z poźn. zm.), zwanej dalej również u.d.i.p., oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Uzasadniając swoje stanowisko, organ opisał stan faktyczny sprawy, po czym, powołując się na brzmienie art. 61 Konstytucji RP oraz orzecznictwo, w którym dokonano wykładni pojęcia informacji publicznej, stwierdził, że udostępnienie sprawdzonej pracy konkursowej nie jest elementem informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.; jest to natomiast realizacja prawa rodzica (prawnego opiekuna) do informacji na temat wyników konkursowych syna. Dalej, organ podał, że w piśmie z dnia 27 marca 2015 r. ustosunkował się do wniosku P. G. z dnia 6 marca 2015 r. Poinformował go, że udostępnienie pracy konkursowej syna może nastąpić w formie wglądu, zgodnie z zasadami organizacji konkursów przedmiotowych dla uczniów szkół podstawowych i gimnazjów województwa opolskiego w roku szkolnym 2014/2015, określonymi w załączniku nr 1 do zarządzenia nr 22 Opolskiego Kuratora Oświaty w Opolu z dnia 29 sierpnia 2014 r. w sprawie organizacji konkursów przedmiotowych dla uczniów szkół podstawowych i gimnazjów województwa opolskiego w roku szkolnym 2014/2015. W ocenie Kuratora, 14-dniowy termin przewidziany na udostępnienie informacji publicznej nie obowiązywał w sprawie. Ponadto - wobec udzielenia skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek - organ nie pozostaje w bezczynności. W piśmie procesowym z dnia 19 maja 2015 r. P. G., odnosząc się do odpowiedzi na skargę, zauważył, że jego zdaniem, wnioskowana informacja stanowi informację publiczną, ponieważ została wytworzona w celu realizowania zadań publicznych przez organ finansowany ze środków publicznych i nie podlega wyłączeniom z udostępnienia, z uwagi na brak przesłanek ustawowych. Akcentował, że odmienne zasady dostępu do informacji publicznej mogą być określone wyłącznie w ustawie, a nie w zarządzeniu Opolskiego Kuratora Oświaty. Zdaniem skarżącego, skoro ustawa o systemie oświaty nie określa szczególnych zasad dostępu do informacji publicznej, to zastosowanie w sprawie winny znaleźć przepisy u.d.i.p. Wywodził dalej, że brak bezczynności organu nie występuje tylko z tego powodu, że organ udzieli jakiejkolwiek odpowiedzi. Nadto, przekroczenie terminu spowodowane zagubieniem wniosku w systemie elektronicznym świadczy o winie organu i nie może być usprawiedliwione. Na rozprawie sądowej skarżący wnosił i wywodził jak w skardze oraz w piśmie procesowym z dnia 19 maja 2015 r. Stwierdził, że jedyną ustawą, na podstawie której można domagać się udostępnienia pracy własnego syna jest ustawa o dostępie do informacji publicznej, gdyż ustawa o systemie oświaty tych kwestii nie reguluje. W przypadku, gdyby Sąd nie podzielił stanowiska, że żądane udostępnienie pracy syna ma charakter informacji publicznej, z ostrożności procesowej wniósł o umorzenie postępowania i zasądzenie na jego rzecz kosztów uiszczonego wpisu. Akcentował również, że kontrola nad prawidłowością postępowań konkursowych i naborowych do szkół ma istotne znaczenie dla ochrony praw obywatelskich, w szczególności dziecka, a uprawnienia te znalazły odzwierciedlenie w znowelizowanych przepisach ustawy o systemie oświaty. Domagał się także wskazania przepisów prawa, które umożliwiłyby realizację jego żądania. Wyjaśnił, że nie był w stanie skorzystać z ustalonych przez Kuratorium uprawnień do wglądu do pracy konkursowej syna, ponieważ obowiązujące w tym zakresie przepisy są one bardzo restrykcyjne i wymagają osobistego stawiennictwa w organie oraz uniemożliwiają wykonywanie kserokopii i fotokopii. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Na wstępie odnotować należy, że stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym - na zasadzie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. - rozpoznają skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a, a więc gdy przedmiotem skargi jest decyzja administracyjna; postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inny niż określony w pkt 1-3 akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; pisemna interpretacja przepisów prawa podatkowego wydawana w indywidualnych sprawach. Istotną kwestią z punktu widzenia tego rodzaju skargi jest przede wszystkim występowanie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec przedstawionego żądania strony. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do sprawdzenia, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 ust. 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W kwestii dopuszczalności skargi dodać jeszcze trzeba, że wniesienie skargi na bezczynność organów nie zostało przez ustawodawcę ograniczone żadnym terminem. Ponadto skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2014 r., sygn. akt I OZ 522/14, LEX nr 1492501). Przepisy nie określają, na czym polega stan "bezczynności", zatem w odkodowaniu znaczenia tego pojęcia celowe jest sięganie do poglądów doktryny i orzecznictwa. Zdaniem Sądu, trafne jest stanowisko, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ (podmiot zobowiązany) nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Przy czym, dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu (podmiotu zobowiązanego), że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2011 r., s. 109-110; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SAB/Wa 71/06, LEX nr 334271). Przechodząc już do oceny zasadności przedmiotowej skargi, celowe jest przypomnienie, że przedmiot kontroli Sądu dotyczy bezczynności Opolskiego Kuratora Oświaty w Opolu, do którego wpłynął wniosek P. G. z dnia 6 marca 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej. W związku z powyższym wyjaśnić należy, że zasady i tryb udostępniania informacji mających walor publicznych określa cyt. wyżej ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, nadal zwana w skrócie: u.d.i.p. Powołany akt służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania władzy publicznej. Określając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p., że dostęp do informacji publicznej służy "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przepisy u.d.i.p. znajdują zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p.). Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy władzy publicznej. W świetle powyższego, nie ulega wątpliwości, że Opolski Kurator Oświaty jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Z kolei, pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Stosownie do tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Informacją publiczną będzie zatem każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Na prawo do informacji publicznej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., składa się również uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych, których definicja zawarta jest w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Tak więc, informacją publiczną jest treść dokumentów i innych materiałów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie omawianej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów urzędowych, odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów i materiałów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Odnotowania również wymaga, że podmiot, do którego został skierowany wniosek o udzielenie informacji publicznej może dokonać następujących działań: 1) udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia w formie czynności materialno-technicznej; 2) poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach u.d.i.p., gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił, bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten, na który strona się powołuje; 3) odmówić udostępnienia informacji lub umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2, stosownie do treści art. 16 u.d.i.p., czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej; 4) odmówić w drodze decyzji udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 u.d.i.p. Przy czym działań tych - jeśli żądanie rzeczywiście dotyczy informacji publicznej - należy dokonać najpóźniej w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Z bezczynnością organu w sytuacji określonej przepisami omawianej ustawy mamy zatem do czynienia w sytuacji, gdy organ będący właściwym w sprawie, pozostaje w zwłoce wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. W świetle przedstawionej powyżej wykładni pojęcia informacji publicznej, zdaniem Sądu, żądana przez P. G. informacja nie posiada waloru "publicznej". Skarżący domagał się udostępnienia - przez przesłanie za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej ePUAP - sprawdzonej pracy konkursowej jego syna. W związku z powyższym stwierdzić należy, że treść pracy konkursowej osoby prywatnej nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż należy do kategorii danych indywidualnych. Oceniona praca ucznia biorącego udział w konkursie przedmiotowym to dokument prywatny, a nie urzędowy (art. 6 ust. 2 u.d.i.p.), chroniony przepisami ustawy o ochronie danych osobowych. Nie zawiera żadnych wiadomości o publicznym charakterze, ani nie dotyczy spraw publicznych, w szczególności - co jest oczywiste - nie została wytworzona przez podmioty realizujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych, a także w żadnej mierze nie odnosi się do tych podmiotów oraz nie zawiera danych, o jakich mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Skoro wynik konkursu oraz treść pracy konkursowej syna skarżącego dotyczy jego sfery prywatnej, a nie publicznej, to organ - na podstawie u.d.i.p. - nie był zobowiązany do udzielenia żądanej informacji we wskazanej we wniosku formie, ani do wydania stosownej decyzji (art. 16 u.d.i.p.). Niemniej jednak, w ocenie Sądu, Kurator nie powinien milczeć wobec wniosku skarżącego. Jak wskazano powyżej, w okolicznościach niniejszej sprawy organ zobowiązany był odpowiedzieć na wniosek pismem wyjaśniającym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, co wprawdzie uczynił, lecz dopiero w dniu 27 marca 2015 r., tj. po wniesieniu skargi do Sądu. Na dzień złożenia skargi pozostawał zatem w bezczynności, ponieważ nie odpowiedział na wniosek P. G. Inaczej mówiąc, nie załatwił w żaden sposób wniosku skarżącego, choć nie wystąpiły prawne przeszkody w bezzwłocznym jego załatwieniu. Za takie przeszkody nie można natomiast uznać zagubienia wniosku. Bezczynność organu ustała dopiero w dniu 27 marca 2015 r., kiedy to organ przesłał skarżącemu pismo z prawidłowym wyjaśnieniem, że jego żądanie nie znajduje podstawy w przepisach u.d.i.p. Rozpoznając sprawę ze skargi na bezczynność, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny w chwili orzekania, a na gruncie niniejszej sprawy, po wniesieniu skargi, lecz przed wydaniem orzeczenia stan bezczynności ustał. W tych okolicznościach rozpoznanie niniejszej sprawy w powyższym zakresie stało się bezprzedmiotowe, ponieważ celem skargi na bezczynność organu jest zobowiązanie tego organu do wydania określonego aktu lub dokonania czynności. Podsumowując, powtórzenia wymaga, że skoro Sąd uznał, iż nie można w dacie orzekania stwierdzić stanu bezczynności, bo bezczynność ta ustała, to postępowanie co do zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego stało się bezprzedmiotowe, a to stanowi wystarczającą podstawę do umorzenia w tym zakresie postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W związku z tym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu orzekł, jak w pkt 1 wyroku, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W tym miejscu, odnosząc się do zgłoszonego na rozprawie żądania P. G., wyjaśnić trzeba, że poszukiwanie i wskazanie ustawy mającej zastosowanie do realizacji jego wniosku wychodzi poza zakres przedmiotowej sprawy. W granicach niniejszej sprawy Sąd oceniał jedynie bezczynność Opolskiego Kuratora Oświaty w Opolu w udostępnieniu żądanych przez skarżącego informacji na podstawie u.d.i.p. Przedmiotem oceny Sądu nie było natomiast ustalanie innego trybu ich udostępnienia. Zaznaczyć jedynie można, że nie każde żądanie czy uprawnienie musi być regulowane przepisem rangi ustawowej. Ponadto, w piśmie z dnia 27 marca 2015 r., stanowiącym odpowiedź na wniosek, organ wskazał tryb, w jakim mogą być udostępniane prace konkursowe. Wracając do meritum sprawy, podkreślenie wymaga, że w świetle przepisu art. 149 § 1 P.p.s.a. (zdanie drugie), rozpoznanie przez organ wniosku skarżącego przez pisemne powiadomienie, że żądanie nie dotyczy informacji publicznej, nie zwalnia Sądu z obowiązku rozpoznania sprawy w zakresie stwierdzenia, czy bezczynność, czyli pozostawienie pisma bez jakiejkolwiek odpowiedzi do dnia 27 marca 2015 r., miała lub nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W rozważanym przypadku Sąd uznał, że powyższej bezczynności nie sposób uznać za rażącą w rozumieniu powołanego wyżej przepisu, ponieważ organ wyjaśnił przyczyny niezałatwienia wniosku P. G. przed wniesieniem przez niego skargi i nie wskazują one na zamiar lekceważenia skarżącego, a ponadto Kurator bezzwłocznie, po odnalezieniu przedmiotowego wniosku, udzielił skarżącemu odpowiedzi w prawidłowej formie. Z tego względu Sąd orzekł, jak w pkt 2 wyroku. O kosztach zasądzonych na rzecz skarżącego Sąd orzekł, jak w pkt 3 wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.