II SAB/Op 33/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. T. na bezczynność Burmistrza Leśnicy w przedmiocie zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania z ustaleniami planu miejscowego postanawia: odrzucić skargę. K. T., wnioskiem z dnia 5 marca 2012 r., zwrócił się do Burmistrza Leśnicy o wydanie zaświadczenia o zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Leśnica w części dotyczącej sołectw Lichynia, Zalesie Śląskie, Czarnocin, objętego uchwałą Rady Miejskiej w Leśnicy Nr XXVIII/115/04 z dnia 18 sierpnia 2004 r., planowanej zmiany sposobu użytkowania lokalu użytkowego na lokal mieszkalny. Podał, że przedmiotowy lokal użytkowy o łącznej powierzchni 185,32 m2 , położony jest w [...] na parterze budynku przy ul. [...](dz. nr A, ark. mapy [...]) i składa się z sześciu pokoi, wiatrołapu, dwóch korytarzy, komórki gospodarczej, łazienki i wc. Uzasadniając swój wniosek K. T. wskazał, że lokal ten znajduje się na terenie oznaczonym we wskazanym planie symbolem [...], gdzie przeznaczenie podstawowe opisane jest jako "tereny usług publicznych" oraz "tereny usług komercyjnych". Wywodził, że obok przeznaczenia podstawowego miejscowy plan dopuszcza tzw. funkcje towarzyszące i należą do nich między innymi lokale mieszkalne, zatem w jego ocenie, planowana zmiana jest zgodna z ustaleniami planu. Dodał, że potwierdzeniem tego są definicje zawarte w słowniczku tekstu planu dotyczące przeznaczenia podstawowego i przeznaczenia dopuszczalnego. Burmistrz Gminy Leśnica, pismem z dnia 12 marca 2012 r. - zatytułowanym zaświadczenie, potwierdził jakie jest przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Leśnica w części dotyczącej sołectw Lichynia, Zalesie Śląskie, Czarnocin (uchwała Nr XXIII/115/04 z 18 sierpnia 2004 r.), położonej na terenie o oznaczeniu w planie [...] w otulinie parku krajobrazowego "Góra Świętej Anny", działki nr A w miejscowości [...]. W kolejnym piśmie Burmistrz Leśnicy wyjaśnił, że wnioskowany teren ma przeznaczenie podstawowe pod usługi publiczne i komercyjne. W przypadku adaptacji przedmiotowego lokalu na cele mieszkaniowe, funkcje podstawowe zostaną zatracone, dodał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sołectwa [...] dopuszcza przeznaczenie inne niż podstawowe, które ma uzupełnić lub wzbogacić przeznaczenie podstawowe. Natomiast K. T., nawiązując do otrzymanego zaświadczenia z dnia 12 marca 2012 r. zarzucił, że nie odpowiada ono treści jego żądania, gdyż jedynie stanowi informację o przeznaczeniu w planie miejscowym jego działki, a nie odnosi się do zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania części budynku z planem miejscowym. W tym stanie stwierdził, że nie zostało wydane zaświadczenie zgodnie z wymaganiami przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, zawartych w dziale VII, dotyczącym wydawania zaświadczeń, wniósł zatem o wydanie zaświadczenia o treści zgodnej ze złożonym wnioskiem bądź rozstrzygnięcie sprawy w sposób określony w art. 219 K.p.a., w przeciwnym przypadku przysługiwać mu będzie prawo skargi na bezczynność organu. W dniu 6 kwietnia 2012 r. Burmistrz Leśnicy wydał zaświadczenie, w którym stwierdził, że planowana zmiana sposobu użytkowania lokalu użytkowego - na budynek mieszkalny, na terenie nieruchomości położonej w [...] – dz. nr ew. A km [...], jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Leśnica w części dotyczącej sołectw Lichynia, Zalesie Śląskie, Czarnocin – uchwała Rady Miejskiej w Leśnicy Nr XXIII/115/04 z dnia 18 sierpnia 2004 r., opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego Nr 72 z 2 listopada 2004, poz. 1927. Nie zgadzając się z powyższym, K. T. w dniu 23 kwietnia 2012 r. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu zażalenie na działanie Burmistrza Leśnicy, polegające na pozostawaniu w zwłoce w załatwieniu sprawy zgodnie z przepisami prawa, tj. na niezałatwieniu jego wniosku z dnia 5 marca 2012 r. o wydanie zaświadczenia o zgodności planowanej zmiany sposobu użytkowania z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Leśnica. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu w piśmie z dnia 14 czerwca 2012 r. stwierdziło, że na bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia, po myśli art. 37 § 1 K.p.a., zażalenie nie przysługuje, ponieważ przepis ten odnosi się jedynie do spraw administracyjnych, a wydawanie zaświadczenia nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a., rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej. K. T., powołując się na art. 3 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Burmistrza Leśnicy w sprawie wydania zaświadczenia o zgodności planowanej zmiany sposobu użytkowania z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Leśnica, wnosząc jednocześnie o wydanie zaświadczenia o wnioskowanej treści bądź rozstrzygnięcie w sposób odpowiadający treści art. 219 K.p.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi przedstawił postępowanie związane z uzyskaniem od Burmistrza Gminy Leśnica zaświadczenia o zgodności planowanej zmiany sposobu użytkowania lokalu użytkowanego położonego na parterze budynku mieszkalno-użytkowego przy ul. [...] w [...] – z przeznaczeniem na lokal mieszkalny oraz wyjaśnił, że zaświadczenie to jest niezbędnym elementem planowanego przez niego zgłoszenia w trybie art.71 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, a dotyczącego opisywanej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu. Zarzucił, że otrzymane zaświadczenie nie odpowiada treści złożonego przez niego wniosku, co oznacza, że żądane zaświadczenie nie zostało wydane. Jednocześnie wskazując na art. 1 pkt 4 K.p.a., nie zgodził się poglądem, że wydawanie zaświadczeń nie jest w ogóle sprawą administracyjną. Podniósł, że cała dotychczasowa korespondencja z Burmistrzem Leśnicy była próbą obejścia art. 219 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, twierdząc że nie pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku K. T. Wyjaśnił, że w odpowiedzi na żądanie wnioskodawcy został on poinformowany pismem o braku możliwości adaptacji lokalu użytkowego na lokal mieszkalny. Dodał, że dnia 11 kwietnia 2012 r. skarżący dostał zaświadczenie nr [...] o niezgodności planowanej zmiany sposobu użytkowania z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Równocześnie organ zaznaczył, że przedmiotowy lokal użytkowy, przeznaczony pod usługi publiczne i komercyjne, został sprzedany skarżącemu 24 lipca 2008 r. wraz z udziałem w gruncie, przez dotychczasowego właściciela – Gminę Leśnica. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dni 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 cytowanej wyżej ustawy). Kontrola sprawowana przez wojewódzkie sądy administracyjne nad organami administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty, czynności lub bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych m.in. w art. 3 § 2 pkt 1 - 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."). Zgodnie zaś z § 3 powyższego artykułu sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Z uwagi na przedmiot zaskarżenia – zarzucana bezczynność organu polegająca na niewydaniu zaświadczenia, na wstępie przyjdzie powiedzieć, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może zakończyć się w trojaki sposób: – przez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana, – przez odmowę w ogóle wydania zaświadczenia, – przez odmowę wydania zaświadczenia żądanej treści. Zaświadczenie o treści żądanej przez wnioskodawcę jest czynnością faktyczną, rodzajem dokumentu urzędowego, powinno być wydane na piśmie i zawierać co najmniej oznaczenie organu, datę wydania, wskazanie adresata, osnowę oraz podpis osoby uprawnionej. Na podstawie art. 217 § 4 K.p.a. zaświadczenie wydaje się także w formie dokumentu elektronicznego opatrzonego bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Od zaświadczenia nie służy żaden środek zaskarżenia, można jedynie przeprowadzić przeciw niemu przeciwdowód w postępowaniu administracyjnym, złożyć skargę powszechną w trybie skarg i wniosków do organu wyższego lub żądać wydania nowego zaświadczenia od organu, który je wydał (nie służy mu bowiem powaga rzeczy osądzonej, chyba, że inne rozwiązania wynikają z przepisów szczególnych). W tym przypadku więc postępowanie jest jednoinstacyjne (por. Z.R. Kmiecik, glosa do postanowienia NSA z dnia 3 marca 1993 r., sygn. akt SA/KA 1818/92, PS 1998, nr 6 str. 115). Samo zaświadczenie nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej, nie dotyczy bowiem uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Osoba, która kwestionuje treść wydanego zaświadczenia może dochodzić swego roszczenia jedynie drogą pośrednią, np. wnioskować ponownie o wydanie zaświadczenia o określonej treści i w razie wydania postanowienia o odmowie – żalić się do organu wyższego stopnia. O ile samo zaświadczenie (jego treść) jako akt władzy publicznej nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej, nie dotyczy bowiem uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, to czynność jego wydania ma już taki charakter. Zainteresowany posiada zatem uprawnienie wynikające z przepisów prawa do tego, aby wobec niego została podjęta czynność z zakresu administracji publicznej, polegająca na wydaniu zaświadczenia. Bezczynność w podejmowaniu takiej czynności podlega kontroli sądu administracyjnego na zasadzie art. 3 § pkt 8 P.p.s.a. W niniejszej sprawie taka właśnie okoliczność wystąpiła. Skarżący nie otrzymał zaświadczenia o żądanej treści tj. o zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Leśnica planowanej zmiany sposobu użytkowania lokalu położonego w [...] przy ul. [...], przeznaczonego dotychczas na usługi – na lokal mieszkalny. Wobec czego wniósł skargę do sądu administracyjnego, zarzucając organowi bezczynność w załatwieniu jego wniosku. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, postępowanie wszczęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia powinno zakończyć się wydaniem zaświadczenia żądanej treści lub postanowieniem o odmowie wydania zaświadczenia, na które służy zażalenie. Postępowanie to nie ma charakteru postępowania administracyjnego ogólnego i nie kończy się rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Dlatego też na bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia nie przysługuje zażalenie, o jakim mowa w art. 37 K.p.a. Wobec czego, skargę do sądu administracyjnego na bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia poprzedzić należy wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, w trybie art. 52 § 3 P.p.s.a. Przepis ten dotyczy nie tylko skarg na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., ale także na bezczynność w tych sprawach – tak: Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 465/08, OSP 2009, z 1, poz. 1. W tym miejscu należy zaznaczyć, że merytoryczne badanie przez sąd administracyjny legalności zaskarżonego aktu lub czynności administracyjnej jest możliwe jedynie wówczas, gdy skarga na nie jest dopuszczalna, tzn. gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, a skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. W sprawie skarżący kwestionując działanie organu – Burmistrza Leśnicy, polegające na niewydaniu zaświadczenia o określonej treści, złożył zażalenie do organu wyższego stopnia, Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W zażaleniu tym podniósł, że Burmistrz Leśnicy pozostaje w zwłoce w załatwieniu jego sprawy, stąd oczekuje wydania zaświadczenia w sposób przepisany prawem bądź działań organu zgodnie z art. 219 K.p.a. Zażalenie skarżącego z dnia 23 kwietnia 2012 r. zostało przekazane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, Burmistrzowi Leśnicy w dniu 26 kwietnia 2012 r. Jak już wyżej powiedziano, dopuszczalność wniesienia skargi sądowoadministracyjnej na konkretny akt lub czynność, jak również na zarzucaną bezczynność organu, nie przesądza automatycznie o możliwości jej merytorycznego rozpoznania przez Sąd. Skuteczne wniesienie skargi wymaga spełnienia szeregu wymogów proceduralnych. Przed przystąpieniem do merytorycznej kontroli zaskarżonej czynności Sąd zobowiązany jest ocenić, czy skarżący dopełnił wszystkich wymogów poprzedzających czynność wniesienia skargi, w tym czy wyczerpał przewidziany prawem tryb. Zasadniczo skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 §1 P.p.s.a.). Jeżeli jednak ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie 14 (czternastu) dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 P.p.s.a.). W takim przypadku, zgodnie z art. 53 § 2 P.p.s.a., skargę wnosi się w terminie 30 (trzydziestu) dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 (sześćdziesięciu) dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa, za pośrednictwem organu, którego działanie jest przedmiotem skargi (art. 54 §1 P.p.s.a.). Naruszenie tej procedury stanowi o niewyczerpaniu prawem przewidzianego trybu i o złożeniu skargi po upływie terminu do jej wniesienia w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. lub o jej niedopuszczalności w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 2 lub pkt 6 P.p.s.a. Takie ustalenie wymaga odrzucenia skargi. Analizując treść pisma zatytułowanego "zażalenie" Sąd doszedł do przekonania, że w istocie stanowiło ono wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W piśmie tym skarżący podniósł bowiem, że organ pozostaje w bezczynności nie wydając zaświadczenia o żądanej treści, jak i zarzucił, iż niewydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, oznacza, iż stanowisko Burmistrza Leśnicy staje się niezaskarżalne. Wskazane wyżej pismo skarżącego zostało skierowane do organu niewłaściwego (Samorządowego Kolegium Odwoławczego), jednakże zostało przekazane organowi właściwemu w dniu 26 kwietnia 2012 r. Zgodnie zaś z art. 65 § 2 K.p.a. podanie wniesione do organu niewłaściwego przez upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowanie terminu. Z powyższego wynika zatem, że skarżący dochował wymogów art. 52 § 3 P.p.s.a, wnosząc w terminie 14 dni od dnia, w którym dowiedział się o możliwości kwestionowania stanowiska organu skargą na bezczynność (zaświadczenie Burmistrza z dnia 6 kwietnia 2012 r. otrzymane w dniu 12 kwietnia 2012 r.) wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Burmistrz Leśnicy na przekazane mu pismo skarżącego datowane na dzień 26 kwietnia 2012 r. nie udzielił odpowiedzi. Skarga do Sądu na bezczynność Burmistrza Leśnicy została wniesiona dnia 24 lipca 2012 r. (data przekazania wniesionej bezpośrednio do Sądu skargi organowi). W tym stanie rzeczy, uznać należało, że jakkolwiek skarżący wyczerpał tryb wymagany przepisem art. 52 § 3 P.p.s.a., jednakże uchybił terminowi do wniesienia skargi do Sądu. Uczynił to bowiem po upływie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia prawa, a ten właśnie termin wiązał skarżącego, w sytuacji milczenia organu, na jego pismo stanowiące wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd odrzucił skargę jako spóźnioną, orzekając na podstawie art. 58 § 2 pkt 2 P.p.s.a., jak w sentencji postanowienia.