II SAB/Op 33/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Rady Miejskiej w Kietrzu w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność komisji rewizyjnej postanawia odrzucić skargę. A. S., pismem z dnia 15 lutego 2018 r. zatytułowanym "Zażalenie", wniosła bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Rady Miejskiej w Kietrzu w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Komisji Rewizyjnej. Skarżąca wskazała, że w dniu 10 lipca 2017 r. złożyła skargę na działalność Komisji Rewizyjnej działającej przy Radzie Miejskiej w Kietrzu, która to Komisja z naruszeniem przepisów uchwały Rady Miejskiej w Kietrzu z dnia 29 września 2016 r., Nr [...], doprowadziła do uchwalenia uchwały Rady Miejskiej w Kietrzu z dnia 22 czerwca 2017 r., Nr [...]. Skarga z dnia 10 lipca 2017 r. została przyjęta przez Wojewodę Opolskiego i przekazana do rozpatrzenia według właściwości przez Radę Miejską w Kietrzu. Skarżąca od sierpnia 2017 r. już pięciokrotnie otrzymywała pismo w sprawie przedłużenia terminu rozpatrzenia sprawy. A. S. podała, że od sierpnia 2017 r. do 31 stycznia 2018 r. organ nie załatwił sprawy, a przyczyny zwłoki podawane w pismach o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy uważa za "wykrętne". Wobec tego wniosła o wyznaczenie najszybszego terminu załatwienia jej skargi, wyjaśnienie przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie, ustalenie osób za to odpowiedzialnych i pociągnięcia ich do odpowiedzialności oraz podjęcie środków zapobiegających nieterminowemu załatwianiu skarg w przyszłości. Skarga A. S. została zarejestrowana w tut. Sądzie w Dzienniku korespondencji pod nr "II Dk/Op 9/18" i na podstawie art. 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) - zwanej dalej "P.p.s.a.", przesłana do Gminy Kietrz w celu udzielenia odpowiedzi oraz nadesłania akt sprawy. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Kietrzu wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Rada odnotowała, że przedmiotem skargi jest bezczynność organu - Rady Miejskiej w Kietrzu w przedmiocie rozpatrzenia skargi skarżącej z dnia 12 lipca 2017 r. na działalność Komisji Rewizyjnej działającej przy Radzie Miejskiej w Kietrzu. Komisja Rewizyjna rozpatrywała skargę strony na działalność Kierownika A w [...]. Skargę tę A. S. złożyła jako pracownik A w [...] i dotyczyła ona spraw pracowniczych. Uchwałą z dnia 22 czerwca 2017 r., Nr [...], organ - po działaniach podjętych przez Komisję Rewizyjną - uznał skargę za bezzasadną. Skarżąca, nie godząc się z tą uchwałą, złożyła w dniu 12 lipca 2017 r. skargę do Wojewody Opolskiego, który przekazał skargę w dniu 20 lipca 2017 r. do rozpatrzenia według właściwości, czyli do Biura Rady, wskazując, że stosownie do art. 228 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), zwanej dalej "K.p.a.", skargi składa się do organów właściwych do ich rozpoznania. Z kolei według art. 18a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, z późn. zm.), zwanej dalej "u.s.g.", rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy i w tym celu powołuje komisję rewizyjną. Na mocy § 1 ust. 1 pkt 1 załącznika do uchwały Nr XXVI/222/2016 Rady Miejskiej w Kietrzu z dnia 29 września 2016 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Kietrz - do zadań Komisji Rewizyjnej należy m.in. ocena sposobu rozpatrywania skarg i wniosków mieszkańców Gminy przez Burmistrza i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. W związku z tym Rada Miejska w Kietrzu zleca Komisji Rewizyjnej określone zadania i tym samym ocenia prawidłowość podjętych działań, zachowanie stosownej procedury i trybu pracy Komisji. Dalej organ wyjaśnił, że skarga A. S. na bezczynność Rady Miejskiej w Kietrzu w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność Komisji Rewizyjnej nie należy do właściwości sądów administracyjnych, a zatem powinna zostać odrzucona, jako niedopuszczalna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. W myśl art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (...), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (...), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (...), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 P.p.s.a. działania organów administracji publicznej, a także ich bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, ale tylko w przypadkach, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę sądu administracyjnego w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 P.p.s.a. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy, sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, wówczas podlega ona odrzuceniu. Natomiast rozpoznanie skargi w takim przypadku skutkowałoby nieważnością postępowania (art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie A. S. złożyła skargę do Rady Miejskiej w Kietrzu, kwestionując działania Kierownika A w [...] w odniesieniu do kwestii pracowniczych. Wobec tego, stosowanie do art. 18a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, z późn. zm.), stanowiącego, że rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy, i w tym celu powołuje komisję rewizyjną, Komisja taka została powołana. Rada Miejska w Kietrzu - po zapoznaniu się z jej stanowiskiem - nie uwzględniła skargi, co znalazło wyraz w uchwale z dnia 22 czerwca 2017 r. Wówczas skarżąca złożyła skargę na działalność Komisji Rewizyjnej do Wojewody Opolskiego, a ten przekazał ją do rozpatrzenia zgodnie z właściwością Radzie Miejskiej w Kietrzu. Działalność komisji rewizyjnej bowiem - według przepisu art. 21 ust. 3 u.s.g. będącego przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 229 K.p.a. - podlega radzie gminy, i ta rozpatruje skargi w tym przedmiocie. Jednakże rozpatrzenie skargi nie kończy się wydaniem aktu lub czynności, które mogłyby stanowić przedmiot skargi do sądu administracyjnego. W świetle powyższego zauważyć należy, że skarga A. S. dotyczy bezczynności Rady Miejskiej w Kietrzu w rozpatrzeniu skargi na działalność Komisji Rewizyjnej w Kietrzu, która została wniesiona w trybie tzw. postępowania skargowego, regulowanego przepisami działu VIII K.p.a. W postępowaniu objętym regulacją działu VIII K.p.a. nie rozstrzyga się żadnej sprawy administracyjnej, jedynie informuje się wnioskodawcę (zainteresowanego) o sposobie załatwienia tzw. skargi powszechnej. Przedmiotem skargi powszechnej przewidzianej w art. 227 i nast. K.p.a. mogą być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Postępowanie zaś w sprawie tego typu skarg cechuje się tym, iż nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do skarżącego, jedynie zawiadamia się go o czynnościach wewnętrznych, zmierzających do wyjaśnienia okoliczności podniesionych w skardze. W konsekwencji, działania administracji publicznej będące przedmiotem tego typu skarg nie podlegają kontroli sądów administracyjnych z uwagi na to, iż nie mieszczą się w katalogu czynności i aktów poddawanych nadzorowi sądowemu - art. 3 § 2 P.p.s.a. W związku z tym, w przypadku wniesienia skargi do organu administracji na podstawie art. 227 i nast. K.p.a., stronie nie służy skarga do sądu administracyjnego ani na bezczynność organu, ani na wynik tego postępowania. Dodać można, że skarga wniesiona w trybie przepisów działu VIII K.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony interesów jednostki, nie dającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego (wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1998 r. sygn. akt III SA 1636/97). Tym samym, ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie działu VIII K.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Również bezczynność w przedmiocie załatwienia skargi wniesionej w powyższym trybie nie podlega kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Skoro, jak wskazano powyżej, ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych, zaś w przypadku nierozpatrzenia skargi wniesionej na podstawie art. 227 K.p.a. stronie nie służy skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu, to niniejsza sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Z tych przyczyn Sąd orzekł, jak w sentencji postanowienia, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.