II SAB/Op 35/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Sędziowie WSA Teresa Cisyk WSA Ewa Janowska Protokolant St. inspektor sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 lipca 2013 r. sprawy ze skargi T. D. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie namysłowskim w przedmiocie bezczynności organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie namysłowskim do rozpatrzenia wniosku T. D. z dnia 11 kwietnia 2013 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku, 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie namysłowskim na rzecz T. D. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi skarga T. D. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie namysłowskim dotyczącą nieudzielania informacji publicznej. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że znajduje on uzasadnienie w art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż każdemu przysługuje prawo do dostępu do informacji publicznej i od osoby takiej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. T. D. pismem, które wpłynęło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie namysłowskim dnia 11 kwietnia 2013 r., wskazując jako podstawy swojego wniosku art. 2 ust. 1 ustawy z dni 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej: "wydawanych przez tutejszy urząd wszystkich decyzji/postanowień administracyjnych z zakresu prawa budowlanego dla następujących osób z osobna lub łącznie Z. P., J. P., Ł. P., J. P. oraz wydawanych dla nieruchomości położonej przy ulicy [...] nr [...] w [...] oznaczonej na mapach działką nr A., a w szczególności: • decyzji pozwolenie na użytkowanie obiektu (art. 59 prawa budowlanego); • decyzji o nakazie usunięcia nieprawidłowości w użytkowaniu obiektu (art. 66 prawa budowlanego); • decyzji o nakazie czynności w celu doprowadzenia samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem (art. 71 ust. 3 prawa budowlanego); • postanowień lub decyzji w sprawach dotyczących zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z przeznaczeniem na dyskotekę bez wymaganego zgłoszenia (art. 71a prawa budowlanego); • postanowień i decyzji w sprawach dotyczących obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu, a także w sprawach dotyczących robót budowlanych realizowanych w innych przypadkach niż w/w wykonywanych: bez wymaganego pozwolenia na budowę, zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub minia bądź zagrożenie środowiska, lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (art. 48 -51 prawa budowlanego). • postanowienia o nałożeniu kary w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub rażącego naruszenia warunków pozwolenia (art. 59g ust. 1 prawa budowlanego). Jako sposób i formę udzielenia informacji wnioskodawca wskazał pliki komputerowe, rodzaj nośnika X CD-ROM. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie namysłowskim pismem z dnia 25 kwietnia 2013 r. powiadomił T. D., że ze względu na konieczność podjęcia szeregu czynności merytorycznych i technicznych związanych z wytworzeniem żądanej informacji, udzielenie odpowiedzi na złożony wniosek nastąpi w terminie do dnia 15 maja 2013 r. Pismem z dnia 15 maja 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie namysłowskim wystąpił do wnioskodawcy o udzielenie informacji do jakich celów jest ona potrzebna. Skarżący pismem z dnia 23 maja 2013 r. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu ze skargą na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie namysłowskim. Domagał się zobowiązania go do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, zobowiązania organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie oraz zasądzenia kosztów postępowania. Organowi zarzucił naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji. W uzasadnieniu skargi, po przytoczeniu stanu faktycznego sprawy, a także przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, dowodził, że organ nie udzielił żądanej informacji, ani też nie wydał decyzji odmownej, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy, czym naruszył termin z art. 13 ust. 1 ustawy. Zauważał, że to organ winien wiedzieć czy żądana informacja jest informacją publiczną, czy też nią nie jest oraz czy podlega ograniczeniom w dostępie do niej. Dokonując wykładni sformułowania "tajemnica przedsiębiorcy" podniósł, że charakter informacji, o których udostępnienie wnosił wskazuje, że nie podlegają one ze swej istoty utajnieniu, albowiem co do zasady treść decyzji administracyjnych nie stanowi tego rodzaju informacji. Stąd też, zdaniem skarżącego, nie widzi przeszkód, które uzasadniałyby przekazanie mu kopii dokumentów w ustawowym terminie. Skarżący powołując się na wyrok NSA, który zapadł w sprawie o sygn. akt I OSK 285/11 stwierdził, ze prawo złożenia skargi na bezczynność organu w sprawie dostępu do informacji publicznej nie wymaga wyczerpania środków zaskarżenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie namysłowskim w odpowiedzi na skargę, po przedstawieniu stanu faktycznego, stwierdził, że w sprawie brak jest podstaw do zarzucania organowi bezczynności, gdyż to skarżący nie udzielił organowi odpowiedzi na zapytanie, jakie skierowane zostało do niego w piśmie z dnia 15 maja 2013 r. Zdaniem organu, bezczynność organu występuje wówczas, gdy organ nie podjął w sprawie żadnych czynności lub nie zakończył postępowania decyzją, postanowieniem, bądź też innym aktem lub nie podjął czynności do której był prawnie zobowiązany. W sprawie nie może budzić wątpliwości to, że organ przedsięwziął odpowiednie czynności zmierzające do udostępnienia informacji publicznej i stąd powyższe wyklucza możliwość takiego zachowania organu, jako bezczynności. Podniósł nadto, że skarżący nie wyczerpał procedury, o której stanowi art. 37 § 1 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a, a więc gdy przedmiotem skargi jest decyzja administracyjna; postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inny niż określony w pkt 1-3 akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; pisemna interpretacja przepisów prawa podatkowego wydawana w indywidualnych sprawach. Istotną kwestią z punktu widzenia tego rodzaju skargi jest przede wszystkim występowanie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec przedstawionego żądania strony. Powyższe determinuje zakres kontroli Sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do sprawdzenia, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiot postępowania sądowego w sprawie stanowiła skarga na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej. Stąd też mając na uwadze przedmiot wniesionej skargi wskazać należy, że dostęp do informacji publicznej reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112 poz. 1198 ze zm.) zwanej dalej ustawą. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Ustawa nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej i dlatego jej udostępnienie następuje w drodze czynności materialno – technicznej. Forma decyzji przewidziana została w art. 16 ust. 1 ustawy dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy. Mając na uwadze powyższe regulacje przyjąć należy, że bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej występuje wtedy, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot, nie podejmuje w terminie - wskazanym w art. 13 ustawy - odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno - technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia. Podkreślić przy tym trzeba, że nie jest możliwe postawienie organowi zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie jest w posiadaniu organu, w szczególności zaś, gdy nie istnieje i wobec tego organ jej nie udostępnia, a także nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza, bowiem dostęp do informacji już istniejącej, będącej w posiadaniu organu, a rozstrzygnięcie określone w art. 16 ust. 1 ustawy jest wydawane, gdy istniejąca informacja nie może być udostępniona. W braku takiej informacji organ nie ma, zatem obowiązku wydania decyzji odmawiającej jej udostępnienia, lecz powinien poinformować wnioskodawcę o braku żądanej informacji. Takie pismo informujące ma postać czynności materialno – technicznej, która stanowi odpowiedź na wniosek i chroni organ od zarzutu bezczynności. Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi stwierdzić należy, że skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej nie wymaga dla jej skutecznego wniesienia uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa (por. m.in. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 285/11; postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08; postanowienie NSA z dnia 3 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1382/07; wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05 - http://www.nsa.gov.pl). W związku z powyższym skargę uznać należało za dopuszczalną. Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28). Nie sposób nie zauważyć również, że prawo obywateli do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne przewidziano w Konstytucji RP w art. 61. Prawo to, stosownie do ust. 2 obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, przy czym przepisy Konstytucji RP nie zawężają tego pojęcia do dokumentów urzędowych. Zasadnie zatem skarżący uznaje, że informacje, o które wystąpił pismem z dnia 11 kwietnia 2013 r. mieszczą się w kręgu informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż dotyczą spraw o charakterze publicznym. Organ administracji nie negował zresztą takiej kwalifikacji żądanych informacji. W art. 6 ustawy ustawodawca zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informacje publiczną. Wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpujący (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy, niepełny. Świadczy o powyższym użyte przez ustawodawcę sformułowanie "w szczególności". Art. 6 ust. 1 ustawy ustala, zatem jedynie w sposób przykładowy zakres przedmiotowy pojęcia informacji publicznej. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje treść i charakter żądanej informacji. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującym jest treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Żądane przez skarżącego informacje stanowią dane publiczne, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4a ustawy i stąd też na organie, co do zasady ciążył obowiązek ich udostępniania. Domaganie się, zatem przez skarżącego dostępu do informacji związanej z treścią określonych aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć wydanych przez PINB w powiecie namysłowskim, które stanowiły informację publiczną powodowało, że organ dysponujący informacją publiczną miał obowiązek jej udostępnienia, bądź odmowy udostępnienia, jeżeli jego zdaniem stały temu na przeszkodzie przepisy prawa. Jednak odmowa udostępnienia informacji publicznej musi przybrać formę decyzji. Nie wydanie decyzji w takiej sprawie jest bezczynnością. Art. 16 ust. 1 i 2 ustawy stanowi, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni, a uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia. Ustawa o dostępie do informacji publicznej wprowadza regułę, że odmowa udostępnienia informacji określonej we wniosku następuje wyłącznie w formie decyzji administracyjnej. Brak takiej decyzji i nieudostępnienie informacji stanowi bezczynność organu. Taka sytuacja zaistniał w przedmiotowej sprawie. Organ nie udzielił żądanej informacji, ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia. Odnosząc się do treści odpowiedzi na skargę zauważyć należy, że w przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji. Okoliczności zwalniające organ administracji z zarzutu bezczynności zawsze muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny. Dla uznania, że organ nie pozostaje w bezczynności nie jest wystarczające wdanie się w korespondencję wyjaśniającą wątpliwości, bez podejmowania czynności proceduralnych. Tego rodzaju pogląd koresponduje z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu jest jego prawnym obowiązkiem. Posiadając kompetencję w określonym zakresie organ administracji ma obowiązek czynić z niej użytek, a niezrealizowanie tego obowiązku jest jednoznaczne z bezczynnością organu (J. Boć Prawo administracyjne, Wrocław 2004 r., J. Zimmermann, Prawo administracyjne, wyd. Zakamycze, Kraków 2005 r.). Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia zwłaszcza, gdy nie podejmuje w prawnie ustalonym terminie żadnych czynności w sprawie lub gdy jakkolwiek prowadzi postępowanie, to jednak mimo ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie aktu, ani innej czynności (por. wyroki NSA z: 20 lipca 1990 r. w sprawie sygn. akt I SAB 60/99; 19 lutego 1999 r. w sprawie sygn. akt IV SAB 153/98; 27 stycznia 1999 r. w sprawie sygn. akt I SAB 142/98 – powołana strona internetowa). Reasumując, w sprawie koniecznym stało się zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie namysłowskim do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 11 kwietnia 2013 r., w trybie przewidzianym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. O powyższym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. Jednocześnie, zdaniem Sądu, niniejsza bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ poinformował skarżącego, stosownie do art. 13 ust. 2 ustawy o niemożności udostępnienia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, wskazując jednocześnie, że dokona tej czynności w terminie do 15 maja 2013 r. Jednakże tego terminu organ nie zachował, a skarżący wniósł skargę na bezczynność organu. Orzeczenie o kosztach uzasadnia przepis art. 200 P.p.s.a w zw. art. 205 § 1 P.p.s.a.