II SAB/Op 36/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Starosty Opolskiego w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencji gruntów oddala skargę. Zawiadomieniem z dnia 4 kwietnia 2012 r. Starosta Opolski poinformował J. M. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do jego działki nr A, na granicy z działką nr B stanowiącej własność Gminy [...], wobec rozbieżności dotyczących przebiegu granicy. W zawiadomieniu organ powołał się na przepis art. 61 § 4 K.p.a., art. 22 ust. 1 ustawy a dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) w zw. z § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Powyższe zawiadomienie J. M. otrzymał w dniu 10 kwietnia 2012 r. W następnym zawiadomieniu z dnia 28 czerwca 2012 r., skierowanym do J. M., Starosta Opolski postanowił o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy, podając jednocześnie przyczyny zwłoki w załatwieniu sprawy wszczętej z urzędu zawiadomieniem z dnia 4 kwietnia 2012 r. oraz wyznaczył nowy termin jej załatwienia do 31 sierpnia 2012 r. Również w tej samej dacie, tj. w dniu 28 czerwca 2012 r., Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Opolu przyjął do protokółu wniesioną ustnie skargę przez J. M. na bezczynność Starosty Opolskiego w sprawie wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego, dotyczącego aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działki nr A i B. W skardze podniósł, że postępowanie zostało wszczęte zawiadomieniem z dnia 4 kwietnia 2012 r., nr sprawy [...], które "do dnia dzisiejszego nie zostało zakończone" a ponadto Starosta nie poinformował go o umorzeniu lub innym "prowadzeniu wszczętego postępowania". Postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2012 r., wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., Starosta Opolski zawiesił wszczęte z urzędu postępowanie. W uzasadnieniu podał, że decyzją komunalizacyjną Wojewody Opolskiego z dnia 17 września 1991 r., stwierdzono nabycie przez Gminę [...] własność działki nr B z k.m. [...] o powierzchni 0,5340 ha, obręb [...]. Przeprowadzone natomiast obecnie postępowanie wyjaśniające wykazało, że część nieruchomości oznaczonej w ewidencji jako działka nr B stanowi ciek wodny [...], a zatem na zasadzie art. 14a Prawa wodnego powinna ona stanowić własność Skarbu Państwa a nie Gminy. W związku z tym, Wojewoda Opolski złożył do Ministra Administracji i Cyfryzacji wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z 1991 r. w części obejmującej działkę B. To postępowanie przed Ministrem, zdaniem organu, dotyczy zagadnienia wstępnego jakim jest sprawa własności spornej nieruchomości, stąd postępowanie w sprawie aktualizacji operatu ewidencyjnego podlega zawieszeniu do czasu zakończenia wymienionego postępowania nieważnościowego. Postanowienie w przedmiocie zawieszenia J. M. otrzymał w dniu 24 sierpnia 2012 r. Pismem z dnia 10 sierpnia 2012 r., J. M. wniósł osobiście skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, na bezczynność Starosty Opolskiego w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencji gruntów. Skarga dotyczyła również przewlekłości, która stała się przedmiotem odrębnej sprawy przed tut. Sądem o sygn. akt II SAB/Op 35/12. W skardze na bezczynność skarżący zarzucił organowi naruszenie: 1) art. 35 § 3 K.p.a. poprzez brak dokonania aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działki nr A stanowiącej jego własność, na granicy z działką nr B będącej własnością Gminy [...] - w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania, tj. od dnia 4 kwietnia 2012 r.; 2) art. 36 § 1 K.p.a. poprzez brak zawiadomienia skarżącego o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. Wskazując na powyższe, wniósł o stwierdzenie bezczynności, która nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa oraz o zobowiązanie organu do dokonania w określonym terminie aktualizacji operatu. Na zasadzie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. skarżący wniósł o wymierzenie Staroście Opolskiemu grzywny w wysokości 33 995 zł. Ponadto, wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazał na wszczęte w dniu 4 kwietnia 2012 r. postępowanie z urzędu przez Starostę Opolskiego, który do dnia wniesienia skargi nie dokonał aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do jego działki (nr A), na granicy z działką Gminy (nr 1B). Przyznał, że w dniu 28 czerwca 2012 r. interweniował w tej sprawie, ale także w tej dacie organ postanowił przedłużyć termin załatwienia sprawy do 31 sierpnia 2012 r. Zdaniem skarżącego, podane przez organ przyczyny przedłużenia terminu wynikają z bezczynności, która nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Starosta Opolski wniósł o jej oddalenie z uwagi na brak bezczynności w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ obszernie zrelacjonował przebieg korespondencji w przedmiocie zleconego geodecie operatu, odnotował postanowienie o odmowie z dnia 5 grudnia 2011 r. w sprawie wydania skarżącemu wypisu i kopii mapy, które nie zostało zakwestionowane oraz rozpatrzenia przez Wojewodę Opolskiego skargi powszechnej w trybie art. 237 § 3 K.p.a. na Starostę Opolskiego. W kwestii zarzucanej bezczynności organ podkreślił, że wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów. W trakcie tego postępowania ujawniły się okoliczności utrudniające przeprowadzenie aktualizacji z uwagi na fakt, że działka nr B stanowiąca w części drogę a w części ciek wodny, decyzją Wojewody Opolskiego została w całości skomunalizowana na rzecz Gminy [...], pomimo że według aktualnych uzgodnień, w części zajętej przez ciek wodny [...] winna pozostać własnością Skarbu Państwa. Stąd wniosek Wojewody Opolskiego o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej w opisanej części. Postępowanie nieważnościowe zostało podjęte przez Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji, które zażądało od Starosty Opolskiego nadesłania wypisów z rejestru gruntów i budynków dotyczących działki nr B. Żądane wypisy zostały przez Starostę przesłane na adres Ministerstwa. Na rozprawie skarżący powtórzył, że "Starosta nie wskazuje żadnych argumentów, które uzasadniałyby jego bezczynność w sprawie aktualizacji operatu." Uznał, że Starosta nie powinien posługiwać się dokumentem nieaktualnym, na co wskazywał również Wojewoda. Pełnomocnik organu podkreślała, że z pisma z dnia 28 listopada 2011 r., nie wynikają obowiązki dla Starosty Opolskiego, jak sugeruje skarżący, lecz "tylko" dla geodety. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sprawowana przez sąd administracyjny kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 przywołanego przepisu. Rozpatrując skargę na bezczynność sąd ogranicza się do kontroli, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. oraz czy zwłoka w załatwieniu sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa. O bezczynności organu administracji publicznej możemy mówić, gdy organ w ustalonym terminie nie wydaje merytorycznego rozstrzygnięcia w stosownej formie, ale także wtedy, gdy nie dokonuje czynności, które warunkują merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Przy skardze na bezczynność organu sąd uwzględnia tę skargę tylko wówczas, gdy uzna, że w sprawie wystąpiła taka bezczynność. Dlatego też, zaistnienie bezczynności oznacza naruszenie prawa i wystąpienie materialnej przesłanki do uwzględnienia skargi w myśl art. 149 P.p.s.a. Natomiast bezzasadność skargi, czyli brak stanu bezczynności, prowadzi do jej oddalenia stosownie do art. 151 P.p.s.a. Przedmiotem rozpoznawanej skargi jest bezczynność Starosty Opolskiego w sprawie wszczętej z urzędu, dotyczącej aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działki nr A, stanowiącej własność J. M., na granicy z działką nr B, będącej własnością Gminy [...], wobec rozbieżności dotyczących przebiegu granicy. Wniesienie tak określonej skargi pozwala na stwierdzenie, że odnosi się ona do bezczynności w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. Jeśli natomiast chodzi o dopuszczalność skargi na bezczynność organu w tej sprawie, to można taką skargę wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 P.p.s.a.). W przypadku zaniechania dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków w terminie do załatwienia sprawy administracyjnej przez organ pierwszej instancji, takim środkiem zaskarżenia jest zażalenie kierowane do właściwego organu drugiej instancji, zgodnie z art. 37 K.p.a. W tej sprawie, skargę ustną J. M. z dnia 28 czerwca 2012 r., przyjętą do protokółu sporządzonego przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Opolu, należało uznać za zażalenie. Dotyczyło ono bowiem bezczynności Starosty Opolskiego i spełniało wymogi środka zaskarżenia, tj. zażalenia skierowanego do organu drugiej instancji, co również oznacza, że skarżący wyczerpał tryb zaskarżenia bezczynności organu do Sądu - art. 52 § 2 P.p.s.a. Na powyższe stanowisko Sądu w przedmiocie zażalenia, które jest szczególnym środkiem zaskarżenia nie miało wpływu ustosunkowanie się do tego środka przez Wojewodę Opolskiego w piśmie z dnia 12 lipca 2012 r., jak do skargi powszechnej, na zasadzie art. 237 § 3 K.p.a. W ocenie Sądu, analizowana pod kątem zgodności z prawem procesowym skutecznie wniesiona skarga na bezczynność Starosty Opolskiego nie zasługuje na uwzględnienie. Bezsporną okolicznością w rozpoznawanej sprawie jest fakt wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego przez Starostę Opolskiego, w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działki skarżącego (nr A), na granicy z działką Gminy [...] (nr B), wobec rozbieżności dotyczących przebiegu granicy. Zgodnie z przepisem art. 35 § 1 K.p.a. organ obowiązany jest załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). Przy czym, cecha "szczególnego skomplikowania sprawy" może wynikać z zawiłości w ustaleniu stanu faktycznego bądź prawnego, jak również z konieczności dokonania licznych czynności postępowania dowodowego (wyjaśniającego). Zauważyć trzeba, że wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie aktualizacji operatu ewidencji, na podstawie § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) wymaga, jak przepis ten stanowi - wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów – i dlatego starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne. W wyniku wszczętego z urzędu postępowania, organ wyda decyzję (pozytywną lub negatywną) kończącą postępowanie w sprawie. Nie ulega wątpliwości, że sprawa taka powinna być załatwiana na zasadach określonych w przepisach K.p.a. Dostrzec też należy, że ustalone w art. 35 § 3 K.p.a. terminy załatwienia spraw mają charakter terminów ustawowych maksymalnych, które na zasadzie art. 36 § 1 mogą być przedłużane. W rozpoznawanej sprawie organ zawiadomił stronę w dniu 10 kwietnia 2012 r. o wszczętym z urzędu postępowaniu, w trybie § 47 ust. 3 powołanego rozporządzenia. O podejmowanych czynnościach po wszczęciu postępowania również organ informował stronę (pismo z 18 kwietnia 2012 r. oraz z 31 maja 2012 r. przesłane do wiadomości). Na podstawie art. 36 K.p.a., zawiadomieniem z dnia 28 czerwca 2012 r. skierowanym do strony, Starosta Opolski zawiadomił J. M. o przekroczeniu terminu załatwienia sprawy, wskazując przyczynę w zaistnieniu zwłoki oraz podając jednocześnie nowy termin załatwienia sprawy, tj. 31 sierpnia 2012 r. W sytuacji upływu terminu załatwienia sprawy, powstaje obowiązek powiadomienia strony o zaistnieniu zwłoki, wskazania jej przyczyn oraz zakomunikowania stronie nowego terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez organ - art. 36 § 1 K.p.a. W świetle powyższego, zachowanie się organu w tej sprawie oraz podjęta czynność procesowa w formie zawiadomienia, w tym szczególnie wskazana przyczyna - pozyskania danych w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych - nie świadczą o bezczynności organu w niniejszej sprawie wszczętej z urzędu, w trybie § 47 ust. 3 rozporządzenia, wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zgodzić należy się ze stanowiskiem skarżącego, że sprawa aktualizacji operatu ewidencji gruntów nie została zakończona, niemniej zdaniem Sądu, organ nie miał możliwości wydania decyzji do momentu przekazania skargi do Sądu, m.in. ze względu na konieczność podjęcia niezbędnych czynności w celu wyjaśnienia, poprzez pozyskanie danych dotyczących przebiegu granic działki nr A i nr B w wyniku terenowych pomiarów (prac) geodezyjnych przez jednostki wykonawstwa geodezyjnego. Należy mieć również na uwadze, że wprawdzie z przywołanych wyżej przepisów K.p.a. wynika, iż organy administracji powinny działać w sprawie szybko i wnikliwie, jednakże obowiązek załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej w ustalonych terminach w art. 35 K.p.a. nie może naruszać obowiązków spoczywających na nim z mocy innych przepisów, w szczególności z art. 7 i 77 § 1 K.p.a., które obligują do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Wskazane przepisy nakładają bowiem na organ ciężar dowodzenia okoliczności istotnych dla załatwienia sprawy administracyjnej. Podkreślić trzeba także, że Starosta Opolski postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2012 r., wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zawiesił postępowanie wszczęte z urzędu w sprawie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków spornych działek. Tok wszczętego z urzędu postępowania uległ zatem wstrzymaniu, a sprawa "spoczywa" bez biegu. Wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania nie nosi znamion uchylania się przez organ administracji od załatwienia merytorycznego sprawy administracyjnej, skoro znajduje ono podstawę w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W okresie zawieszenia postępowania terminy nie biegną - art. 35 § 5 K.p.a., stąd okres zawieszenia postępowania administracyjnego nie jest stanem bezczynności organu administracji publicznej. Na marginesie zasygnalizować można, że prawidłowość wydanego przez organ postanowienia nie może być przedmiotem oceny Sądu w sprawie skargi na bezczynność organu, gdyż kompetencje do dokonania kontroli zgodności z prawem takiego postanowienia wymagają odrębnego postępowania w wyniku rozpatrzenia zażalenia z art. 101 § 3 K.p.a. Rozpoznając skargę na bezczynność organu Sąd ocenia jedynie, czy w dacie orzekania - według ustalonego stanu faktycznego i prawnego - organ pozostawał w bezczynności, co do wszczętego postępowania administracyjnego. Powtórzyć wypada w tym miejscu, że organ pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 K.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Terminy określone w art. 35 K.p.a. mimo, że mają charakter maksymalny, to jednak mogą być przedłużane na zasadach określonych w art. 36 K.p.a. albo też mogą być wyznaczane terminy dodatkowe zgodnie z art. 37 K.p.a. Mając na uwadze powołane wyżej przepisy, istotne w niniejszej sprawie jest to, że Starosta Opolski zawiadomił skarżącego o braku możliwości rozstrzygnięcia sprawy w ustawowym terminie, podając przy tym przyczyny zwłoki. Następnie zawieszając postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., wskazał na "zagadnienie wstępne," podał sytuację, w której załatwienie merytoryczne sprawy będącej przedmiotem postępowania (aktualizacji operatu), uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego przez innym organ, tj. Ministra Administracji i Cyfryzacji. Starosta Opolski opisał związek pomiędzy załatwieniem tej sprawy (głównej, dot. aktualizacji operatu) a zagadnieniem wstępnym. Organ podejmował zatem czynności procesowe, nie pozostawiał skarżącego w niewiedzy, co do przyczyn opóźnienia i terminu załatwienia sprawy, prawidłowo stosował przywołane przepisy procesowe. W świetle wskazanych faktów, ich oceny i wniosków z niej wynikających, należało stwierdzić, że w dacie orzekania Starosta Opolski nie pozostawał w bezczynności. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.