II SAB/Op 42/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 września 2018 r. sprawy ze skargi S. P. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie strzeleckim w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie wykonanych robót remontowych oddala skargę. Pismem z dnia 12 marca 2018 r. S. P. reprezentowany przez żonę B. P. wniósł skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie strzeleckim w załatwieniu jego podania, złożonego 23 lutego 2018 r. przez platformę ePUAP o wznowienie postępowania zakończonego decyzją tegoż organu z dnia 24 stycznia 2018 r. nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie wyremontowanej drogi wewnętrznej dojazdowej położonej w [...]. Domagał się zobowiązania organu do wydania aktu administracyjnego załatwiającego sprawę w terminie 14 dni, dokonania "kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego", zobowiązania organu do ukarania dyscyplinarnego winnego zaniedbań pracownika, orzeczenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenia organowi grzywny w maksymalnej wysokości przewidzianej w art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu odwołał się skarżący do pisma organu z 5 marca 2018 r., które poinformowało go, że organ nie może rozpatrzeć podania, gdyż nie jest w posiadaniu akt sprawy zakończonej decyzją nr [...], które przedstawił organ II instancji 28 lutego 2018 r. w związku z odwołaniem B. P. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że nie pozostaje w bezczynności i przedstawił czynności podjęte po złożeniu podania. Na podstawie przedłożonych akt administracyjnych ustalić można następujące okoliczności sprawy: Decyzją z 24 stycznia 2018 r. nr [...], PINB w powiecie strzeleckim umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wyremontowanej wewnętrznej drogi dojazdowej położonej w [...] na działkach a, b, c, d i e. W dniu 21 lutego 2018 r. S. P. wniósł odwołanie oraz wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od tej decyzji. Przy piśmie z 28 lutego 2018 r. PINB w powiecie strzeleckim przekazał wniosek organowi II instancji. W dniu 23 lutego 2018 r. do organu I instancji wpłynęły dwa podania o wznowienie postępowania zakończonego wymienioną wyżej decyzją z 24 stycznia 2018 r. złożone przez B. P. i S. P., który zastrzegł, że działa też imieniem K. P. W podaniu S. P. wskazał na podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1, 4, 5 i 8 K.p.a., bez podania jakichkolwiek okoliczności faktycznych. Dodał, że uzasadnienie podania "nastąpi w terminie 7 dni". Termin tak określony przez stronę nie został dotrzymany. Pismem z 5 marca 2018 r. organ I instancji poinformował organ odwoławczy, OWINB w Opolu, o wpłynięciu podań z 23 lutego 2018 r. i przesłał ww. pisma do wiadomości oraz stwierdził, że do czasu załatwienia wniosku S. P. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji nr [...] z 24 stycznia 2018 r., podań o wznowienie postępowania rozpoznawać nie może. Ewentualne bowiem uwzględnienie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania spowoduje, że decyzja nr [...] będzie nieostateczna. Pismem z 9 marca 2018 r. S. P. złożył do OWINB w Opolu ponaglenie. Pismem z 12 marca 2018 r. S. P. wniósł do Sądu niniejszą skargę. Postanowieniem nr [...] z dnia 23 marca 2018 r. OWINB w Opolu uznał, że organ I instancji nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłości postępowania, a w konsekwencji odmówił wyznaczenia terminu załatwienia sprawy i ukarania pracownika. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2188z późn. Zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, zwanej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 tego przepisu, a więc także na bezczynność organu w wydaniu decyzji lub właściwego postanowienia. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt organu administracji, lecz jego brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dodać trzeba, że w świetle art. art. 52 § 1 P.p.s.a. wniesienie skargi do sądu, w tym także skargi na bezczynność organu, uwarunkowane jest wyczerpaniem środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W przypadku skargi na bezczynność w wydaniu decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie administracyjne o wyczerpaniu środków zaskarżenia można mówić w sytuacji, gdy skarżący przed wniesieniem skargi skorzysta ze środka przewidzianego w art. 37 K.p.a., czyli ponaglenia, gdyż na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy ponaglenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi stwierdzić należy, że przed wniesieniem skargi do Sądu skarżący dopełnił wymogu wyczerpania środków zaskarżenia, wnosząc pismem z dnia 9 marca 2018 r. ponaglenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie strzeleckim w trybie art. 37 K.p.a. Tym samym, wniesioną skargę uznać należało za dopuszczalną i podlegającą rozpoznaniu. Przy tym dla wyczerpania wskazanego wyżej trybu zaskarżenia, konieczne jest jedynie złożenie ponaglenia, a skarga jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy ponaglenie to zostanie rozpatrzone przez organ wyższego stopnia oraz niezależnie od stanowiska zajętego w razie jego rozpatrzenia. W świetle powyższego, w niniejszej sprawie Sąd zobowiązany był do oceny zaskarżonej bezczynności PINB w powiecie strzeleckim. Przechodząc z kolei do oceny zasadności wniesionej skargi wskazać należy, że przepisy nie określają na czym polega stan bezczynności. Niewątpliwie jednak przyjąć trzeba, że celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwianiu sprawy, a z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale tylko pozornie i mimo istnienia podstaw nie zakończył go w terminie wydaniem stosownego aktu lub podjęciem odpowiedniej czynności. Zadaniem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na bezczynność jest zbadanie przede wszystkim, czy prowadząc postępowanie organ podejmował w sprawie działania konieczne do jej rozpoznania oraz czy nie uchybił regulacjom ustalającym dopuszczalny termin rozpoznania sprawy. Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd orzeka na podstawie art. 149 P.p.s.a. W przypadku natomiast bezzasadności skargi stosuje art. 151 P.p.s.a. Dokonując oceny także w zakresie objętym dyspozycją przepisów art. 149 P.p.s.a., a więc co do tego, czy w sprawie zaistniała bezczynność i czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a przez to, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny, należało stwierdzić, zdaniem Sądu, brak podstaw do uwzględnienia skargi. Mając na uwadze powyższe i oceniając na podstawie art. 149 P.p.s.a. okoliczności faktyczne niniejszej sprawy, Sąd uznał, że w zakresie rozpoznania sprawy objętej wnioskiem skarżącego organ nie pozostawał w bezczynności. W szczególności nie działał opieszale i nie przekroczył wynikającego z przepisów K.p.a. terminu załatwienia sprawy, i to przed złożeniem ponaglenia, a następnie wniesieniem skargi. Zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 K.p.a.). Obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu - art. 36 § 2 K.p.a. W sprawach, w których organ zobowiązany jest do podjęcia rozstrzygnięcia w drodze decyzji, stosownie do art. 104 § 1 K.p.a., załatwienie sprawy oznacza wydanie decyzji. Organ pozostaje w bezczynności wówczas, gdy nie wydaje decyzji w terminie określonym w art. 35 K.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 K.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Z obowiązku określonego w art. 35 § 1 K.p.a. wynika zakaz nieuzasadnionego przetrzymywania spraw bez nadawania im właściwego biegu oraz obowiązek prowadzenia postępowania bez niepotrzebnych zahamowań i przewlekłości w postępowaniu. W świetle poczynionych uwag stwierdzić należy, że w kontrolowanej sprawie organ nie uchybił przywołanym wyżej przepisom art. 35 i art. 36 K.p.a. oraz wskazanym w skardze przepisom art. 8 i art. 12 K.p.a. Stosownie do tych regulacji, w ocenie Sądu, organ rozpoznając sprawę z wniosku skarżącego nie dopuścił się bezczynności w toku postępowania. Uwzględniając chronologię przebiegu postępowania dostrzec trzeba, że niezwłocznie, bo w ciągu kilku dni roboczych od dnia złożenia wniosku przez skarżącego, w sprawie podjęte zostały niezbędne działania. Tymczasem skarżący nie tylko – mimo zapowiedzi złożonej w podaniu o wznowienie postępowania odnośnie do wskazania uzasadnienia podania w zakresie wyliczonych podstaw wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1, 4, 5 i 8 K.p.a. – nie podał jakichkolwiek przyczyn uzasadniających wniesienia podania, ale także przed upływem terminu 1 miesiąca z art. 35 § 3 K.p.a. złożył ponaglenie. Podkreślić należy, że nie było możliwe załatwienie sprawy w terminie wskazanym w art. 35 § 2 K.p.a., czyli niezwłocznie z dwóch przyczyn. Po pierwsze sam wnoszący podanie o wznowienie postępowania w żaden sposób nie uzasadnił żądania, a po drugie wznowienie postępowania uzależnione było od rozstrzygnięcia wcześniej złożonego przez skarżącego wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji z 24 stycznia 2018 r. Przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z 24 stycznia 2018 r. w oczywisty sposób determinowało rozpoznanie podania o wznowienie postępowania od tej samej decyzji. Mając na uwadze już tylko te okoliczności, zdaniem Sądu, nie można przyjąć, że organ dopuścił się w jakimkolwiek stopniu bezczynności przy rozpoznaniu wniosku skarżącego o wznowienie postępowania. W odniesieniu do podejmowanych przez organ działań w toku postępowania zauważyć trzeba, że ustalona w art. 12 K.p.a. zasada szybkości postępowania nie może być interpretowana w sposób, który stoi w sprzeczności z obowiązkiem organu dotyczącym dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Jego realizacja wiąże się natomiast często z koniecznością właściwego prowadzenia postępowania. Jak już wcześniej wskazano, z bezczynnością organu mamy z kolei do czynienia tylko wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem stosownego aktu w terminie lub podjęciem stosownej czynności i jednocześnie nie wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 36 K.p.a. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie. Reasumując, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do stwierdzenia bezczynności organu, a przez to też brak było podstaw rozważania wymierzenia organowi grzywny, w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 P.p.s.a., sąd orzekł o oddaleniu skargi. Na marginesie zauważyć trzeba, iż co do zarzutu przewlekłości postępowania Sąd wdroży odrębne postępowanie.