II SAB/Op 48/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi R. O. na bezczynność Burmistrza Korfantowa w przedmiocie informacji publicznej 1) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności, 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 3) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4) dalej idącą skargę oddala, 5) zasądza od Burmistrza Korfantowa na rzecz skarżącego R. O. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 6 kwietnia 2018 r. R. O., reprezentowany w niniejszym postępowaniu przez radcę prawnego I. P. (dalej: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Burmistrza Korfantowa (dalej: "organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskiem z dnia 8 marca 2018 r., za pośrednictwem poczty elektronicznej, zwrócił się do organu o udzielenie informacji publicznej w następującym zakresie: "1. Czy tut. urząd obecnie korzysta i czy korzystał w latach 2017 i 2016 z usług firm ochroniarskich w zakresie ochrony fizycznej lub monitoringu (w tym alarmu)? Jeśli tak proszę o przesłanie skanów umów za ochronę i monitoring a także informację, jaki jest i był w latach ubiegłych miesięczny koszt tych usług. 2. Czy tut. Urząd obecnie korzysta i czy korzystał w latach 2017 i 2016 z usług firm sprzątających? Jeśli tak to proszę o nadesłanie skanów umów za sprzątanie a także informację, jaki jest i jaki był w latach ubiegłych miesięczny koszt tych usług. 3. Jeśli nie korzystają Państwo z usług firm sprzątających proszę o informację, w jaki sposób wykonywanie jest sprzątanie tut. Urzędu, ile osób jest do tego zatrudnionych, na jakiej umowie i jaki jest miesięczny koszt zatrudnienia każdej z tych osób". Dodał, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej, a organ jest podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia, przy czym do chwili wystąpienia ze skargą nie otrzymał odpowiedzi na złożony wniosek. W skardze zawarto też obszerny wywód na okoliczność kwalifikacji żądanej informacji do rzędu informacji publicznej a także na okoliczność wykazania, że wniosek o udzielenie informacji został organowi prawidłowo doręczony drogą elektroniczną. Skarżący podniósł też, że przed wniesieniem skargi nie miał obowiązku wyczerpania środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Skarżący wniósł na tej podstawie o: 1) nakazanie organowi udostępnienia informacji objętej wnioskiem; 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; 3) uznanie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) wymierzenie organowi grzywny w kwocie 1.500 zł; 5) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania sądowego jako bezprzedmiotowego lub ewentualnie o oddalenie skargi w zakresie żądania stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenia organowi grzywny. Organ wyjaśnił, że wniosek skarżącego na skutek błędu pracownika został potraktowany jako zwykłe pismo niewymagające odpowiedzi i dopiero w związku ze złożeniem skargi niezwłocznie w dniu 17 kwietnia 2018 r. udzielono stosownej odpowiedzi na złożone zapytania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udzielenie informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.) stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – przywoływanej dalej jako: P.p.s.a.). Stosownie do treści art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii formalnych, wskazać należy, że stosownie do treści art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie jest jednak konieczne uprzednie wzywanie do usunięcia naruszenia prawa lub obecnie ponaglenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1991/12 i z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05 oraz postanowienie z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 646/10 dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego skarga była dopuszczalna i podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. Przedmiotem niniejszego postępowania jest bezczynność Burmistrza Korfantowa w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, o którą wnioskiem z dnia 8 marca 2018 r. wystąpił skarżący. Przystępując do merytorycznych rozważań wskazać należy, iż stosownie do regulacji art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Przykładowe wyliczenie, jakie dane stanowiące informację publiczną, podlegają udostępnieniu, zawiera przepis art. 6 ustawy, który w ust. 1 pkt 1 wskazuje, że udostępnieniu podlegają informacje publiczne, w szczególności o polityce wewnętrznej i zagranicznej, w tym o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej (lit. "a"), projektowaniu aktów normatywnych (lit. "b") oraz programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań (lit. "c"). Prawo do informacji publicznej obejmuje w szczególności uprawnienie do uzyskania informacji publicznej oraz wglądu do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 ustawy). W rozpatrywanej sprawie skarżący wnioskował o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie formalnego sposobu zabezpieczenia ochrony siedziby urzędu oraz jego sprzątania, wraz z podaniem odpowiednich dokumentów (umów). Z powyższego wynika, że wnioskowane przez skarżącego informacje niewątpliwie stanowiły informację publiczną w rozumieniu powoływanej ustawy, co nie jest objęte sporem między skarżącym, a organem administracji. Do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), a więc i Burmistrz Korfantowa, co w sprawie nie jest kwestionowane. Wobec stwierdzenia, że organ był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, a wnioskowane przez skarżącego dane stanowią taką informację, przystąpić należy do oceny, czy organ jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji, pozostaje w bezczynności. Bezczynność organu na gruncie powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno – technicznej, czyli do udostępnienia informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, nie wydaje także decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, ani na piśmie nie udziela odpowiedzi, że żądanej informacji publicznej nie posiada. Celem skargi na bezczynność jest z kolei zobligowanie organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. Badając zasadność skargi na bezczynność sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia. Skarżący w dniu 8 marca 2018 r. zwrócił się do organu w formie zwykłej wiadomości mailowej z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Organ wskazał natomiast, że wspomniany wniosek rozpoznał dopiero po otrzymaniu skargi na bezczynność. Wyjaśnił, że pracownik obsługujący pocztę organu błędnie zakwalifikował przesłaną wiadomość i nie udzielił na nią żadnej odpowiedzi. W ocenie Sądu, nie można uznać tego wyjaśnienia organu za usprawiedliwiające brak właściwej reakcji, bowiem skarżący skierował swój wniosek na adres skrzynki pocztowej organu za pośrednictwem platformy ePUAP. Każdy petent, jeżeli skierował wniosek o udostępnienie informacji publicznej na adres wskazany przez sam organ, ma prawo oczekiwać odpowiedzi w podstawowym 14-dniowym terminie, wynikającym z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Niedotrzymanie tego terminu powoduje, że po stronie zobowiązanego (organu) powstaje stan bezczynności, skutkujący możliwością wniesienia przez uprawnionego (skarżącego) skargi na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. Powyższe nie ma jednak podstawowego znaczenia dla merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż organ pismem przesłanym drogą elektroniczną w dniu 17 kwietnia 2018 r. udzielił skarżącemu wnioskowanej informacji, wraz z nadesłaniem odpowiednich fotokopii (skanów) żądanych dokumentów. Ustalenie takie skutkuje uznaniem, iż cel skargi na bezczynność został zrealizowany, bowiem organ udzielił skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej. Okoliczność ta przesądza o konieczności umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 60 P.p.s.a. w zakresie żądania nakazania organowi udzielenia spornej informacji. Likwidacja stanu bezczynności w toku postępowania sądowego nie zwalnia jednakże sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zakresie oceny, czy bezczynność miała miejsce i czy miała ona charakter kwalifikowany (z rażącym naruszeniem prawa). Sąd zobligowany jest także do rozważenia ewentualnej zasadności wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a. lub zasądzenia odpowiedniej sumy pieniężnej na rzecz skarżącego (w rozpoznawanej sprawie z tym ostatnim żądaniem jednak nie wystąpiono). W pierwszym rzędzie należy podkreślić, w ślad za wstępnym wywodem uzasadnienia, że bezczynność po stronie organu miała miejsce, gdyż do chwili wniesienia skargi upłynął dwutygodniowy termin do jej udzielenia przewidziany w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a ponadto organ nie skorzystał z możliwości jego przedłużenia na podstawie ust. 2 tego przepisu. Przystąpić zatem należało do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący. Pojęcie to nie jest zdefiniowane ustawowo, natomiast w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa uznawany jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, zaistniała w sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Okres bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej nie był bowiem znaczny. Skarżący wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierował do organu drogą mailową dnia 8 marca 2018 r., zaś wnioskowana informacja została mu udostępniona w dniu 17 kwietnia 2018 r., tj. niezwłocznie po wniesieniu skargi i rzeczywistym powzięciu przez organ wiadomości o treści skierowanego do niego zapytania. Okoliczność ta nie pozwala na zakwalifikowanie zaistniałej bezczynności jako rażącego naruszenia prawa i wymierzenie organowi grzywny. Brak jest też podstaw do zasądzenia na rzecz skarżącego wnioskowanej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., gdyż skarżący nie domagał się w skardze tego rodzaju świadczenia, a ponadto nie skorzystał z możliwości monitowania organu na piśmie lub drogą telefoniczną. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., stwierdził, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa. Orzeczenie o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do udzielenia informacji opiera się na art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił na mocy art. 201 § 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a.