II SAB/Op 5/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 marca 2023 r. sprawy ze skargi P. Ł. na bezczynność Z. Sp. z o.o. w O. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Z. Sp. z o.o. w O. do załatwienia wniosku P. Ł. z dnia 12 września 2022 r., w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, 2) stwierdza, że Z. Sp. z o.o. w O. dopuścił się bezczynności w sprawie, 3) stwierdza, że bezczynność Z. Sp. z o.o. w O. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4) dalej idącą skargę oddala, 5) zasądza od Z. Sp. z o.o. w O. na rzecz skarżącego P. Ł. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 12 września 2022 r. P. Ł., zwany dalej również skarżącym, złożył za pośrednictwem poczty elektronicznej do Z. Sp. z o.o. w O., zwanego dalej organem, wniosek o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: "1) udostępnienie umów na obsługę prawną lub zastępstwo procesowe w roku 2021 (wraz z fakturami VAT), 2) udostępnienie umów na obsługę prawną lub zastępstwo procesowe w roku 2022 (wraz z fakturami VAT), 3) udostępnienie umów na obsługę prawną lub zastępstwo procesowe w roku 2021 z K. (wraz z fakturami VAT), wyjaśniam, że chodzi tutaj o stałą i doraźną pomoc, w tym związaną z pojedynczymi sprawami, 4) udostępnienie umów na obsługę prawną lub zastępstwo procesowe w roku 2022 z K. (wraz z fakturami VAT), wyjaśniam, że chodzi tutaj o stałą i doraźną pomoc, w tym związaną z pojedynczymi sprawami, 5) udzielenie informacji, czy Pan radca prawny W. M. świadczył w roku 2021 usługi prawne dla spółki, w tym zastępstwa procesowego, jak również czy udzielał substytucji na rzecz innych osób (aplikantów, radców prawnych, adwokatów), 6) udzielenie informacji, czy Pan radca prawny W. M. świadczył w roku 2022 usługi prawne dla spółki, w tym zastępstwa procesowego, jak również czy udzielał substytucji na rzecz innych osób (aplikantów, radców prawnych, adwokatów). Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji skarżący wskazał adres poczty elektronicznej. W dniu 22 września 2022 r. organ przesłał skarżącemu pisemną informację, że udzielenie informacji publicznej w terminie ustawowym nie będzie możliwe. Jednocześnie wskazał nowy termin załatwienia wniosku, tj. dzień 12 listopada 2022 r. We wskazanym terminie wnioskowana informacja nie została udostępniona. W dniu 8 grudnia 2022 r. skarżący skierował za pośrednictwem Z. Sp. z o.o. w O. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej. W dniu 13 grudnia 2022 r. organ udzielił skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej za wyjątkiem umowy zawartej z K.1 sp. p. z dnia 1 lipca 2022 r., która to umowę przekazano skarżącemu w dniu 23 stycznia 2023 r. – w dniu przekazania skargi do tutejszego Sądu. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na bezczynność Z. Sp. z o.o. w O. skarżący zwrócił się o: 1) nakazanie organowi udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, 2) stwierdzenie, że organ wskutek braku rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, 3) wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., 4) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz kwoty 17 złotych tytułem zwrotu opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania lub o oddalenie skargi. Organ wyjaśnił, że wnioskowana do udostępnienia informacja została w znacznym zakresie udostępniona w dniu 13 grudnia 2022 r., a uzupełniona w dniu 23 stycznia 2023 r. o umowę zawartą z K.1 sp. p. z dnia 1 lipca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a. Według art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a P.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Sąd oddala skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a., gdy stwierdzi, że nie zaistniał stan bezczynności lub przewlekłości działania organu wykonującego administrację publiczną. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w przypadku skargi na bezczynność co do udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902), zwanej dalej u.d.i.p. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości i nie jest to kwestia sporna między stronami, że Z. Sp. z o.o. w O. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym - po myśli pkt 4 - podmioty wykonujące zadania publiczne i reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 679 ze zm.) gospodarka komunalna jednostek samorządu terytorialnego polega na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. W myśl art. 2 tej ustawy gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjne, a także mogą przystępować do takich spółek. Z godnie z art. 30 – 32 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1634 ze zm.)., spółka prawa handlowego utworzona przez gminę jest samorządową osobą prawną i w planie finansowym uwzględnia oraz wyodrębnia dotacje samorządowe – dysponuje więc środkami publicznymi i wykonuje zadania publiczne. Nie jest sporne w niniejszej sprawie również to, że żądana we wniosku informacja jest informacją publiczną. Pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Udostępnieniu podlega więc informacja o podmiotach zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej i zasadach ich funkcjonowania (art. 6 ust. 1 pkt 2 i 3 u.d.i.p.), a także informacja o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.). Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera jednak tylko przykładowy katalog spraw i dlatego dla prawidłowego ustalenia znaczenia tego pojęcia uwzględnić należy także zapisy Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 ustala prawo obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz innych osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na podstawie wskazanych powyżej przepisów przyjąć trzeba, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego przez kogo zostały wytworzone. Stosownie do powyższego uznać w kontrolowanej sprawie należy, że informacje żądane przez skarżącego we wniosku z dnia 12 września 2022 r. stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Wnioskowane dane niewątpliwie mieszczą się w przywołanej wyżej kategorii informacji publicznych jako bezpośrednio związane z wydatkowaniem środków publicznych pochodzących także z budżetu Gminy O. na obsługę prawną samorządowej osoby prawnej (spółki komunalnej) oraz związane ze sposobem wykonywania tej obsługi prawnej. Przesądzenie, że informacja objęta skutecznie złożonym przez skarżącego wnioskiem stanowi informację publiczną oraz, że Z. Sp. z o.o. w O. jest podmiotem, na którym ciąży obowiązek udostępnienia informacji publicznej, powoduje, iż w sprawie podmiot ten zobowiązany był do załatwienia wyżej opisanego wniosku w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Stosownie do art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Zgodnie zaś z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Natomiast w sytuacji, gdy organ wnioskowaną informacją nie dysponuje albo żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., to jest zobligowany powiadomić pisemnie o tym fakcie wnioskodawcę. Mając na uwadze przytoczone regulacje prawne, przyjąć trzeba, że o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić wówczas, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, a organ nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Przy czym dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 675/15). Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdził na podstawie materiału dokumentacyjnego sprawy, że organ nie udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego w wymaganym terminie 14 dni, który rozpoczął bieg po wpłynięciu wniosku do organu - co miało miejsce w dniu 12 września 2022 r. i zakończył się dnia 26 września 2022 r. Odpowiedzi nie udzielił również w przedłużonym przez siebie terminie załatwienia sprawy do dnia 12 listopada 2022 r. Wnioskowanej informacji publicznej udzielono dopiero po tym jak skarżący złożył w dniu 8 grudnia 2022 r. za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Przy czym zakres udzielonej przez organ informacji publicznej nie pokrywał się w pełni z zakresem wskazanym we wniosku skarżącego i w konsekwencji organ dopiero w dniu 23 stycznia 2023 r. w momencie przekazania skargi do Sądu w całości załatwił wniosek skarżącego z dnia 12 września 2022 r. poprzez przekazanie umowy zawartej z K.1 sp. p. z dnia 1 lipca 2022 r. Z tego względu Sąd uznał, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie udostępnienia informacji publicznej, o czym orzekł w punkcie 2 wyroku. Okoliczność, że w chwili wyrokowania skarżona bezczynność już nie istniała, gdyż organ udzielił wnioskowanej przez skarżącego informacji publicznej po złożeniu przez niego skargi do Sądu skutkuje umorzeniem postępowania sądowego w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 12 września 2022 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, o czym Sąd orzekł w punkcie 1 wyroku. Sąd miał również obowiązek dokonania oceny, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., czy zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając więc stopień naruszenia prawa w związku z ujawnioną bezczynnością, Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W tej kwestii Sąd przyjął, że rażące naruszenie prawa związane jest z jego naruszeniem w sposób oczywisty. W orzecznictwie wskazuje się, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wnioskodawcy, jawnego natężenia braku woli organu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 maja 2019 r., sygn. akt IV SAB/Wr 59/19). Nie każde zatem naruszenie terminów udzielenia informacji publicznej stanowi podstawę do uznania, że ma ono charakter rażący. W przedmiotowej sprawie, choć informacja publiczna nie została udostępniona w terminie i w pełnym zakresie wyznaczonym wnioskiem skarżącego, to jednak nie zachodzi po stronie organu przypadek oczywistego braku woli rozpoznania wniosku skarżącego, jego lekceważenia, czy działania pozbawionego racjonalnego uzasadnienia, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego (kwalifikowanego) naruszenia prawa. Z akt sprawy wynika, że choć z uchybieniem terminu, to jednak organ przesłał skarżącemu większość żądanych we wniosku informacji w dniu 13 grudnia 2022 r., a pozostałe w dniu 23 stycznia 2023 r. Nie można zatem stwierdzić, aby przyczyną bezczynności organu było zamierzone uniemożliwienie stronie skarżącej dostępu do informacji publicznej. Z tych przyczyn Sąd - na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. - orzekł jak w punkcie 3 wyroku. Konsekwencją braku uznania, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa było oddalenie skargi w zakresie wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., o czym Sąd orzekł w punkcie 4 wyroku. Z kolei na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 P.p.s.a. Sąd orzekł w punkcie 5 wyroku o kosztach postępowania. Wysokość tych kosztów obejmuje uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł., koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł oraz uiszczoną opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.