II SAB/Op 52/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. J. na bezczynność Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o zakwalifikowanie do uczestniczenia w pracach społecznie użytecznych postanawia odrzucić skargę. Skarżąca J. J. wniosła pismem z dnia 24 kwietnia 2018 r. skargę na bezczynność Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], żądając zobowiązania Kierownika tego Ośrodka do wykonania odpowiedniej czynności administracyjnej, w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi (pkt 1 skargi) oraz do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie (pkt 2 skargi). Powołując się na art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenia prawa (Dz. U. z 2011 r., nr 34, poz. 173) w związku z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), wniosła o orzeczenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 skargi). W motywach skargi J. J. wskazała, że w dniu 16 lutego 2018 r. złożyła wniosek o zapewnienie możliwości uczestniczenia w pracach społecznie użytecznych na terenie Gminy [...]. Zamknięcie naboru do tych prac nastąpiło w dniu 28 lutego 2018 r. W dniu 23 marca 2018 r. skarżąca zwróciła się o udzielenie informacji o szczegółach funkcjonowania programu prac społecznie użytecznych na terenie Gminy [...] w 2018 r. oraz o podanie przyczyny odmowy wpisania jej na listę osób zakwalifikowanych do uczestniczenia w tym programie. Na pierwszą część pisma odpowiedź otrzymała w dniu 10 kwietnia 2018 r., nr [...]. Odpowiedź OPS z dnia 21 marca 2018 r., nr [...], dotycząca drugiej części jej pisma, zawiera wyłącznie informację o zamknięciu listy osób zakwalifikowanych do wykonywania prac społecznie użytecznych, bez podania merytorycznych przesłanek odmowy wpisania jej na tę listę. W dniu 13 kwietnia 2018 r. skarżąca złożyła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a organ - jak podkreśliła - do dziś nie wykonał odpowiedniej czynności administracyjnej, co oznacza, że wnioski skarżącej nie zostały rozpoznane do dnia złożenia skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi lub ewentualnie o jej oddalenie. Wyjaśnił, że skarżąca trzykrotnie składała pisma z żądaniem wyjaśnienia powodów odmowy zakwalifikowania jej do udziału w organizowanych na terenie Gminy pracach społecznie użytecznych. W dniu 5 marca 2018 r. uzyskała odpowiedź, że powodem odmowy było posiadanie przez nią orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Pismo skarżącej z dnia 16 lutego 2018 r. pozostało bez odpowiedzi, a w piśmie z dnia 10 kwietnia 2018 r. organ udzielił odpowiedzi na wszystkie pytania skarżącej i jednocześnie zastrzegł, że postara się dostosować pracę do jej możliwości zdrowotnych. W dalszej części odpowiedzi na skargę organ podniósł, że skarga powinna być skierowana przeciwko Gminie [...], na rzecz której wykonywane są prace społecznie użyteczne. To Gmina zobowiązana jest podpisywać umowy ze skierowanymi do pracy. Umowy te mają charakter cywilnoprawny, w istocie jest to kontrakt socjalny, a zatem spór tego rodzaju powinien rozstrzygać sąd cywilny. Ponadto organ wyjaśnił, że rodzaj prac społecznie użytecznych został ustalony przed zgłoszeniem udziału przez skarżącą. Były to prace porządkowe w obrębie ulic Gminy [...]. Ze względu na schorzenia skarżącej oraz sprawowanie przez nią stałej opieki nad chorą matką, uznano, że nie może ona jednocześnie świadczyć pracy na rzecz Gminy i spełniać funkcji opiekuńczych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] w sprawie wniosku skarżącej o wyjaśnienie przyczyn niezakwalifikowania jej do udziału w pracach społecznie użytecznych, w szczególności poprzez wykonanie przez organ odpowiedniej czynności administracyjnej. W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 P.p.s.a. działania organów administracji publicznej, a także ich bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, ale tylko w przypadkach, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 i przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w art. 3 § 2 pkt 4a P.p.s.a. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę sądu administracyjnego w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 P.p.s.a. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy, sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli jest ona niedopuszczalna z przyczyn innych niż wymienione w pkt 1-5a, czyli z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego, wniesienie skargi po terminie, nieuzupełnienie braków formalnych, zawisłość sprawy lub jej prawomocne zakończenie, brak zdolności sądowej stron lub procesowej skarżącego, brak interesu prawnego we wniesieniu skargi. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej uprawniony jest do uwzględnienia skargi na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. oraz do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności czy stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 i 1a P.p.s.a.). W wypadku braku podstaw do uwzględnienia skargi, czyli braku stanu bezczynności, sąd oddala ją, co wynika z art. 151 P.p.s.a. W piśmiennictwie trafnie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Sudyka i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 138). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, pomimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2008, s. 40). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Analiza akt pod wskazanym wyżej kątem daje podstawę do uznania, że nie ma podstaw do stwierdzenia, iż organ jest bezczynny. Skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2012 r., II GSK 1324/12, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem, o bezczynności organu możemy mówić, gdy dotyczy ona aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Taki akt lub czynność charakteryzuje się tym, że są one podejmowane w sprawie indywidualnej, są skierowane do oznaczonego podmiotu, dotyczą uprawnień lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie stawia zarzutu niewydania przez organ, w ustawowym terminie, aktu prawnego, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a., a domaga się wykonania przez organ odpowiedniej czynności administracyjnej. W związku z tym wskazać przyjdzie, że pomoc organu pomocy społecznej w uzyskaniu zatrudnienia nie jest działaniem decyzyjnym, kończącym się wydaniem decyzji czy innego aktu lub dokonaniem czynności z zakresu administracji publicznej, lecz jest realizowana poprzez umożliwienie osobom usamodzielnianym udziału w projektach obejmujących swoim zakresem zadania, ma ona charakter wsparcia w takich działaniach, jak np. w szukaniu informacji o pracy, pomoc w znalezieniu zatrudnienia lub alternatywnego zajęcia, w rozwiązywaniu problemów wynikających z pracy lub jej braku. Nie jest to indywidualna sprawa rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Udzielenie pomocy wnioskowanej przez skarżącą winno przybrać postać działań faktycznych. Jest ona udzielana w ramach pomocy socjalnej i polega na wspieraniu kogoś oraz na pomocy w uzyskaniu zatrudnienia. Takie wnioski należy wyprowadzić z treści przepisów prawa odnoszących się wprost do instytucji prac społecznie użytecznych, a także z ogólnych postanowień ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1769, z późn. zm.) nakierowanych m.in. na pomoc w uzyskaniu zatrudnienia, a nie obowiązku znalezienia zatrudnienia, skierowania do pracy czy obowiązku zatrudnienia. Obowiązek wydania przez organ aktu administracyjnego lub podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej nie wynika z przepisów regulujących organizowanie prac społecznie użytecznych, tj. z rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 21 grudnia 2017 r. w sprawie organizowania prac społecznie użytecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2447), wydanego na podstawie art. 73a ust. 6 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2017 r. poz. 1065, z późn. zm.). Na tle ostatnio wskazanego przepisu, trafnie wskazuje się, że do wykonywania prac społecznie użytecznych kieruje starosta na wniosek gminy. Zakres podmiotowy tej formy aktywizacji jest ograniczony, poza warunkiem nieposiadania prawa do zasiłku, do osób korzystających ze świadczeń z pomocy społecznej, a ponadto do uczestniczących - na podstawie skierowania powiatowego urzędu pracy - w kontrakcie socjalnym, indywidualnym programie usamodzielniania, lokalnym programie pomocy społecznej lub indywidualnym programie zatrudnienia socjalnego. Wykonywanie prac społecznie użytecznych wymaga porozumienia zawartego między starostą a gminą, na rzecz której będą wykonywane. Szczegółowy sposób i tryb organizowania tych prac określa rozporządzenie w sprawie organizowania prac społecznie użytecznych. Prace społecznie użyteczne są pewną formą odpracowania świadczeń z pomocy społecznej, przynoszą z jednej strony korzyści społecznościom lokalnym, a z drugiej strony - dają okazję bezrobotnym (a także osobom uczestniczącym w kontrakcie socjalnym, indywidualnym programie usamodzielniania, lokalnym programie pomocy społecznej lub indywidualnym programie zatrudnienia socjalnego) do uzyskania pewnych minimalnych środków do życia (tak: Zbigniew Góral, Komentarz do art. 73a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, dostępny w LEX). W piśmiennictwie nie wskazuje się zatem, że umieszczanie na liście osób skierowanych do prac społecznie użytecznych, wymaga podjęcia przez organ czynności lub wydania aktu z zakresu administracji publicznej. W konkluzji należy stwierdzić, że sformułowane w skardze zarzuty bezczynności organu nie dotyczą ani aktów, ani czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu orzekł jak w sentencji postanowienia, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.