II SAB/Op 60/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A w [...] na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Opolu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Stowarzyszenie A w [...] (dalej: skarżący lub Stowarzyszenie) jest bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Opolu, zwanego dalej organem, w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Skarga wniesiona została w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z dnia 6 lipca 2020 r. K. P., występująca w imieniu Stowarzyszenia, zwróciła się do organu o udzielenie informacji w kwestii "czy w związku z informacją zawartą w piśmie z dnia 21 czerwca 2020 roku przesłanym przez Stowarzyszenie A do Wojewódzkiego Inspektoratu Farmaceutycznego w Opolu a dotyczącą posiadania i stosowania w celu znieczulenia ogólnego pacjentów poddawanych operacjom neurochirurgicznym preparatów zawierających środki odurzające grup I-N, II-N, III-N, IV-N i/lub substancje psychotropowe grup II-P, III-P i IV-P w podmiotach prowadzących działalność leczniczą: 1) A SPÓŁKA PARTNERSKA zarejestrowany w rejestrze Wojewody [...] pod numerem [...], NIP [...] Regon [...]; 2) B SPÓŁKA PARTNERSKA zarejestrowany w Okręgowej Radzie Lekarskiej w [...] pod numerem [...] Opolski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny podjął jakiekolwiek czynności mające na celu określenie podstaw prawnych obrotu powyższymi substancjami i preparatami w wymienionych podmiotach. Jeżeli tak, to proszę podać jakie". W pierwszej kolejności organ podjął czynności procesowe zmierzające do ustalenia, czy K. P. jest umocowana do występowania w imieniu Stowarzyszenia. W piśmie z dnia 8 września 2020 r. organ "zawiadomił" Stowarzyszenie, że żądane informacje nie mieszczą się w pojęciu "informacja publiczna" w rozumieniu ustawy z dnia 16 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że niedopuszczalne jest wydanie decyzji odmownej, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w świetle powołanej ustawy. W skardze na bezczynność i przewlekłość w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Opolu wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu Stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 6 lipca 2020 r. w terminie 7 dni od wydania wyroku, stwierdzenie bezczynności i przewlekłości postępowania organu w zakresie nieudostępnienia informacji publicznej, uznanie, że bezczynność i przewlekłość postępowania organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie na rzecz skarżącego Stowarzyszenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w Opolu wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 14 lutego 2021 r. Stowarzyszenie, odnosząc się do odpowiedzi na skargę organu, zwróciło uwagę na dwie kwestie. Po pierwsze, wskazano, że skarga została przekazana do Sądu przez organ z uchybieniem ustawowego terminu, co stanowi przesłankę do wymierzenia organowi grzywny. Po drugie, wskazano, że w odpowiedzi na skargę organ powołał się na treść wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 21 czerwca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej zwanej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd - stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, co wynika z art. 149 § 1a P.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiot postępowania w niniejszej sprawie stanowiła bezczynność Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Opolu w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego Stowarzyszenia, złożonego w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm.), zwanej dalej w skrócie: u.d.i.p. Oceniając na wstępie dopuszczalność skargi, podkreślić należy, że jej wniesienie nie było ograniczone terminem, jak również nie musiało być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia. Znajdująca w sprawie zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej, która reguluje w sposób kompleksowy dostęp do tej informacji, nie przewiduje środka zaskarżenia w tym zakresie. Ustalony w art. 53 § 2b P.p.s.a. wymóg wniesienia ponaglenia odnieść należy do bezczynności organu odnośnie do spraw rozpoznawanych w trybie K.p.a. Stosownie zaś do art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. przepisy K.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Powyższe oznacza, że nie mają one zastosowania do faz poprzedzających wydanie decyzji i tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej brak jest podstaw do stosowania art. 37 K.p.a. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie była więc dopuszczalna i podlegała rozpoznaniu. Na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a. rozpoznanie skargi nastąpiło w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w przypadku skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się skarżąca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości, w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., że Opolski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z tym przepisem obowiązane do udostępniania informacji publicznej są organy władzy publicznej. W myśl art. 112 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2021 r. poz. 974 ze zm.) wojewódzki inspektor farmaceutyczny wykonuje zadania i kompetencje Inspekcji Farmaceutycznej określone w ustawie i przepisach odrębnych. Zgodnie z art. 116 ust. 1 tej ustawy wojewódzki inspektor farmaceutyczny kieruje wojewódzkim inspektoratem farmaceutycznym jest zatem podmiotem reprezentującym jednostkę realizującą zadania publiczne w zakresie kompetencji Inspekcji Farmaceutycznej, a tym samym jest podmiotem zobligowanym do udzielenia informacji, jakie są w jego posiadaniu, a mają charakter informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). W dalszej kolejności ustalenia wymagało, czy objęte żądaniem skarżącej informacje posiadają walor informacji publicznej, a więc, czy został spełniony warunek przedmiotowy u.d.i.p. W związku z tym wyjaśnić przyjdzie, że pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. I tak, udostępnieniu podlega informacja publiczna o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.). Informacją publiczną jest również informacja o danych publicznych, w tym: treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, treść wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i c u.d.i.p.). Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera jednak tylko przykładowy katalog spraw i dlatego dla prawidłowego ustalenia znaczenia tego pojęcia uwzględnić należy także zapisy Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 ustala prawo obywatela do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, oraz innych osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na podstawie wskazanych wyżej przepisów przyjąć trzeba, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Za informację publiczną uznaje się m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne bądź funkcje publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez te podmioty wytworzone, jak i te, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą bezpośrednio od nich. W doktrynie wyrażany jest ponadto trafny pogląd, że informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Przy czym pojęcie "dokumentu" trzeba rozumieć w szerokim tego słowa znaczeniu prawa do informacji publicznej. Na potrzeby konstytucyjnego prawa do informacji publicznej za "dokument" w ogólności należy uznać każdą informację o działalności władzy publicznej lub o sprawach publicznych. W świetle powyższego Sąd uznał, że żądane przez Stowarzyszenie we wniosku z dnia 6 czerwca 2020 r. dane nie stanowią informacji publicznej. Jakkolwiek kwestia podniesiona we wniosku skarżącego Stowarzyszenia dotyczy problematyki publicznej pozostającej we właściwości organów Inspekcji Farmaceutycznej – szerokiej problematyki obrotu preparatami zawierającymi środki odurzające grup I-N, II-N, III-N oraz IV-N i/lub substancjami psychotropowymi grup II-P, III-P, IV-P, to jednak sposób postawionych we wniosku pytań, a w szczególności okoliczność, że dotyczą konkretnie wskazanych i zindywidualizowanych podmiotów (czy Opolski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny podjął jakiekolwiek czynności mające na celu określenie podstaw prawnych obrotu powyższymi substancjami i preparatami w wymienionych we wniosku podmiotach), sprawia, iż problematyka ta traci walor sprawy publicznej na rzecz sprawy indywidualnej. Skoro zatem jedynie informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, to określenia istoty pojęcia "sprawa publiczna" powinno się dokonywać na podstawie kryterium interesu ogólnego, a nie jednostkowego (por. postanowienie WSA w Krakowie z dnia 25 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Kr 72/21, CBOSA). Sprawami publicznymi nie będą zatem konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu, choć prowadzone są przez organy administracji publicznej (organy władzy publicznej). Stan bezczynności w sprawie załatwienia wniosku w przedmiocie informacji publicznej oznacza sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów organ, będąc zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wbrew przepisom prawa nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 3 ust. 1 pkt 1 lub art. 5 u.d.i.p. albo umorzenia postępowania w przypadku przewidzianym w art. 14 ust. 2 tej ustawy. Względnie też, gdy nie informuje wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów powołanej ustawy. W związku z ustaleniem, że objęta wnioskiem Stowarzyszenia informacja nie mieści się w zakresie przedmiotowym u.d.i.p. – nie stanowi informacji publicznej – organ winien był poinformować o tym wnioskodawcę, co też nastąpiło w piśmie z dnia 8 września 2020 r. Z tych względów skarga podlegała oddaleniu, stosownie do treści art. 151 P.p.s.a.