II SAB/Op 63/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia WSA Ewa Janowska po rozpoznaniu w dniu 18 października 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji w sprawie odmowy przyznania pomocy finansowej postanawia odrzucić skargę. Decyzją z dnia 10 czerwca 2013 r., nr [...], Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Niemodlinie, odmówił K. K. przyznania prawa do pomocy finansowej realizowanej w ramach rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Od powyższej decyzji K. K. wniósł odwołanie, które zostało przy piśmie z dnia 1 lipca 2013 r. przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu. Następnie, organ II instancji pismem z dnia 17 lipca 2013 r., nr [...], na zasadzie art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267) poinformował K. K., że ww. sprawa nie może być załatwiana w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a. z powodu trudności organizacyjnych, wynikających ze zbyt dużego wpływu spraw w stosunku do obsady kadrowej Kolegium. Wskazał jednocześnie, że załatwienie sprawy nastąpi w terminie do 29 listopada 2013 r. Pismem z dnia 8 sierpnia 2013 r. K. K., powołując się na przepis art. 37 K.p.a., wniósł "o bezzwłoczne procedowanie sprawy o sygn. akt [...] w przedmiocie wydania decyzji o pomocy finansowej do świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na fakt pozostawania przez K. K. bez środków do życia oraz wyjaśnienie przyczyn prawnych i proceduralnych niezałatwienia sprawy w terminie". Powyższe pismo, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu zakwalifikowało jako skargę do sądu administracyjnego i wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami administracyjnymi, przekazało do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu w dniu 12 września 2013 r. (data prezentaty tut. Sądu). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie podnosząc, że K. K. nie wyczerpał środków zaskarżenia, jakie przysługiwały mu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Powołując się na art. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) wskazał, że przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W ocenie organu, K. K. nie wyczerpał trybu zaskarżenia polegającego na wezwaniu Kolegium do usunięcia naruszenia prawa, przez co skarga jest niedopuszczalna i powinna zostać odrzucona, na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić jako niedopuszczalną. Skarga do sądu administracyjnego bowiem, jak każde inne pismo procesowe, powinna spełniać wymogi ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z art. 46 § 1 P.p.s.a., każde pismo strony powinno zawierać: oznaczenie sądu, do którego jest skierowane, imię i nazwisko lub nazwę stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników; oznaczenie rodzaju pisma; osnowę wniosku lub oświadczenia; podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika; wymienienie załączników. Ponadto, stosownie do art. 57 § 1 P.p.s.a., skarga powinna zawierać: wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności; oznaczenie organu, którego działania lub bezczynności skarga dotyczy; określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego. Oceniając przedstawione w sprawie pismo K. K. z dnia 8 sierpnia 2013 r., pod względem spełniania ww. warunków określonych w art. 46 § 1 i art. 57 § 1 P.p.s.a., Sąd stwierdził, że pismo to nie zawiera cech skargi, tj. jego adresatem jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, a nie sąd administracyjny, co zarówno wynika z nagłówka pisma, jak również z zapisów umieszczonych na kopercie, w której zostało przesłane. W piśmie tym, jako podstawę prawną sporządzenia, wskazane zostały przepisy procedury administracyjnej, tj. art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267) – zwanej dalej: "K.p.a.", a nie sądowoadministracyjnej. Ponadto treść pisma jednoznacznie wskazuje, że posiada ono cechy zażalenia na niezałatwienie w terminie (niewydanie decyzji przez organ odwoławczy), odwołania od decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Niemodlinie z dnia 10 czerwca 2013 r., nr [...]. Potwierdza to w szczególności żądanie "bezzwłocznego procedowania sprawy o sygn. [...] w przedmiocie wydania decyzji o pomocy finansowej do świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na fakt pozostawania K. K. bez środków do życia", a także "wyjaśnienia przyczyn prawnych i proceduralnych, niezałatwienia sprawy w terminie". Żądania te nie są więc kierowane do Sądu, bo ten nie posiada wiedzy, ani środków prawnych do wyjaśniania przyczyn niezałatwienia sprawy. Nie jest także właściwy do prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji dotyczącej świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 3 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności organów administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Sąd orzeka także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosuje środki określone w tych przepisach. Ponadto, stosownie do treści art. 4 P.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw, które nie zostały wymienione w powołanych przepisach. Sytuacja taka zachodzi w niniejszej sprawie. Przedmiotem postępowania sądowego jest zażalenie, którego podstawę wniesienia stanowi art. 37 § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W sytuacji, gdy zakończy się ono ustaleniem, że nie zachodzi stan niezałatwienia sprawy w terminie, organ wyższego stopnia ogranicza się w swoim rozstrzygnięciu tylko do uznania zażalenia za nieuzasadnione. Jeśli rezultatem postępowania wyjaśniającego jest natomiast uznanie zażalenia za uzasadnione, organ ten podejmuje czynności w postaci: 1) wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy, 2) zarządzenia wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz 3) w razie potrzeby, zarządzenia podjęcia środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwiania spraw w przyszłości (art. 37 § 2). Rozpoznanie zażalenia, o którym mowa w przepisie art. 37 § 1 K.p.a. następuje w drodze czynności nadzorczej, która niezależnie od tego, czy jest ujęta w formę postanowienia, nie może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Ponadto brak jest szczególnych unormowań kodeksu postępowania administracyjnego o możliwości zaskarżenia takiego rozstrzygnięcia. W konsekwencji stronie nie przysługuje prawo podważenia tego rozstrzygnięcia w trybie procesowym. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt OSK 306/05, stwierdził, że postanowienie wydane na podstawie art. 37 § 2 K.p.a. zaliczane jest do grupy postanowień wydawanych w toku postępowania administracyjnego, dotyczących poszczególnych kwestii wynikających w toku tego postępowania, lecz nie rozstrzygających o istocie sprawy. Akt wydany na podstawie art. 37 § 2 K.p.a. (postanowienie) nie kończy zatem postępowania, nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie przysługuje też na nie zażalenie. Akt ten nie mieści się w kategorii postanowień o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., a więc nie przysługuje również na taki akt skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 306/05 LEX nr 196463). Co więcej, nie mieści się ono również w kategorii aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 oraz pkt 3-8 P.p.s.a. W konsekwencji powyższych wywodów uznać należy, że skoro postanowienie wydane w trybie art. 37 K.p.a. na zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, nie może stanowić przedmiotu postępowania sądowego, to tym bardziej samo zażalenie wniesione w tym trybie, nie może podlegać rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Zażalenie to wszczyna postępowanie uregulowane procedurą administracyjną, a nie sądową i nie mieści się ono w kategorii spraw podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego, wymienionych w przywołanych na wstępie art. 3 i 4 P.p.s.a. Wobec tego, skargę wniesioną w sprawie jako niedopuszczalną należało odrzucić, na zasadzie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zgonie z którym sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Przypomnieć także należy, że w myśl art. 63 § 2 K.p.a. każde podanie strony powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Wymaganie w postaci zawarcia w podaniu żądania wiąże się z wyznaczeniem przedmiotu postępowania, a określenie żądania bądź jego sprecyzowanie należą zawsze do wnoszącego podanie. W konsekwencji w przypadkach, gdy treść żądania budzi wątpliwości, organ administracji publicznej nie jest uprawniony do precyzowania treści żądania, bowiem mogłoby to prowadzić do niedopuszczalnej zmiany kwalifikacji prawnej żądania, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie. O tym, jaki charakter ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym decyduje bowiem ostatecznie strona, a nie organ administracyjny, do którego strona pismo to skierowała. W razie wątpliwości, organ administracyjny mając na względzie postanowienia art. 7-9 K.p.a. winien zapytać stronę o wyrażenie swego stanowiska tak aby wyjaśnić rzeczywistą wolę strony – por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 1993 r., SA/Kr 2342/92 (niepublikowany). Zdaniem Sądu, skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu miało wątpliwości co tego jak zakwalifikować pismo K. K. z dnia 8 sierpnia 2013 r., to powinno wpierw zwrócić się do strony na zasadzie przywołanego art. 7-9 K.p.a. o sprecyzowanie żądania, a nie przekazywać sprawę do rozpoznania tut. Sądowi. Mając na względzie powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji.