II SAB/Op 7/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia NSA Jerzy Krupiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 marca 2020 r. sprawy ze skargi K. R. na bezczynność Dyrektora Galerii Sztuki Współczesnej w Opolu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub podjęcia czynności, 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 3) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4) zasądza od Galerii Sztuki Współczesnej w Opolu na rzecz skarżącego K. R. kwotę 277 (dwieście siedemdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżący K. R. zamieszkały w [...], reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego D. K. prowadzacą Kancelarię Radcy Prawnego w [...], wniósł za pośrednictwem Dyrektora Galerii Sztuki Współczesnej w Opolu ( dalej też : "Dyrektor" lub "organ") skargę z dnia 20 stycznia 2020 r. na bezczynność tegoż organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący zarzucił naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz.U 2019 poz. 1429) dalej też "ustawa" lub w skrócie "u.d.i p." wnosząc o: a) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a.; b) zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku w terminie 3 dni od otrzymania odpisu wyroku; c) stwierdzenie, że Dyrektor Galerii Sztuki Współczesnej w Opolu dopuścił się bezczynności; d) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi podniósł, że w dniu 27 grudnia 2019 r. przez platformę ePUAP złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej i domagał się udostępnienia informacji publicznej przez podanie wysokości wynagrodzenia Dyrektora Galerii za listopad 2019 r. Wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy. Niewątpliwie wnioskowane informacje są informacjami publicznymi, ponieważ dotyczą kwestii gospodarowania majątkiem publicznym, a więc podlegają one udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie a zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy wnioskodawca nie jest obowiązany do wykazywania interesu prawnego lub faktycznego w celu uzyskania żądanych informacji. W dalszej części uzasadnienia argumentował, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W realiach sprawy oznacza to, że ustawowy ostateczny termin na udostępnienie informacji minął 10 stycznia 2020 r. Od tego czasu Dyrektor pozostaje w bezczynności i to do dnia wniesienia skargi. Wobec braku odpowiedzi w terminie ustawowym, skarżący 13 stycznia 2020 r. podjął bezskuteczną próbę polubownego załatwienia sprawy i wystosował do Dyrektora informację o upływie ustawowego terminu. Poinformował, że w przypadku nieujawnienia wnioskowanych danych podejmie czynności na drodze sądowej, w celu ich uzyskania. Wobec nieuwzględnienia wniosku oraz braku odpowiedzi na dodatkowe pismo w sprawie, skarżący wniósł skargę na bezczynność. W odpowiedzi na skargę organ uznał, że pozostawał w bezczynności i wniósł o stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, odstąpienie od wymierzenia grzywny i umorzenie postępowania. Zaznaczył, że niezwłocznie po wniesieniu skargi, uznając, że żądana informacja jest informacją publiczną udostępnił ją przez platformę ePUAP. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Odnośnie do wcześniejszego wyczerpania środka zaskarżenia, jako warunku formalnego skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej, należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego przepisu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 149 § 2 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność kluczowy jest moment jej wniesienia. W sytuacji, gdy bezczynność istniała w tej dacie, lecz ustała po wniesieniu skargi, postępowanie sądowe podlega umorzeniu w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności przy jednoczesnym rozstrzygnięciu, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz ewentualnie o kwestiach wymienionych w art. 149 § 1b i § 2 p.p.s.a. Natomiast w sytuacji, gdy już w dacie wniesienia skargi bezczynność nie istniała, skargę należy oddalić. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że spełniony został zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5) u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m.in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W rozumieniu powyższego przepisu podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej jest występujący w niniejszej sprawie organ Dyrektor Galerii Sztuki Współczesnej w Opolu, co jest między stronami bezsporne. Bezspornym pomiędzy stronami było również, że żądana przez skarżącego informacja stanowiła informację publiczną. W niniejszej sprawie, w dniu 27 grudnia 2019 r. wpłynął wniosek skarżącego, złożony przez platformę ePUAP, o udzielenie w trybie ustawy o dostępnie do informacji publicznej odpowiedzi na pytanie ile wyniosło wynagrodzenie Dyrektora za miesiąc listopad 2019 r. Skarga na bezczynność datowana na 20 stycznia 2020 r. wpłynęła do organu dnia 21 stycznia 2020 r., a organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego pismem z 22 stycznia 2020 r. Rozpoznając skargę Sąd stwierdził, że była ona zasadna w dniu jej wniesienia, niemniej jednak w chwili orzekania przez Sąd stan bezczynności ustał, skoro żądana informacja została wnioskodawcy udzielona przez platformę ePUAP. Dlatego w sytuacji, w której bezczynność ustała po wniesieniu skargi, postępowanie sądowe - w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności – należało umorzyć jako bezprzedmiotowe, na podstawie art.161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. i w tym zakresie Sąd orzekł w pkt 1 wyroku . Jednocześnie Sąd stwierdził, że odpowiedź została udzielona z przekroczeniem ustawowego terminu, dlatego organ dopuścił się bezczynności. (pkt 2 sentencji wyroku). Jednak mając na uwadze okoliczności wskazane w odpowiedzi na skargę należy podnieść, że w momencie uzyskania wiedzy o żądaniu, organ nie potraktował wniosku milczeniami i nie zignorował go. Brak udzielenia wnioskowanej informacji w ustawowym terminie wynika z organizacji pracy organu, mimo sprawnego działania systemu ePUAP i nie był umyślny. Uwzględniając argumentację organu oraz fakt, że po wniesieniu skargi żądana informacja publiczna została niezwłocznie udzielona, Sąd doszedł do przekonania, że brak w terminie ustawowym 14 dni reakcji organu na zgłoszone żądanie i zaistniałe opóźnienie nie spełnia przesłanek umożliwiających uznanie, że bezczynność w udzieleniu informacji publicznej miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. W orzecznictwie wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Naruszenie kwalifikowane jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 roku, sygn. akt I OSK 675/12, opubl. CBOIS), co mając na uwadze Sąd orzekł jak w pkt 3 sentencji wyroku. Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku stwierdzenia bezczynności, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Suma pieniężna przyznawana na rzecz strony skarżącej ma charakter prewencyjny i kompensacyjny, przy czym ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie za oczekiwanie na załatwienie sprawy czy też zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności. Sąd nie znalazł też podstaw do przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, ani do wymierzenia z urzędu organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Suma pieniężna jest jednym z dwóch środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi. Decyzja sądu co do wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej bądź też zastosowania obu tych środków, powinna być w pierwszym rzędzie uwarunkowana celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd uznał, że przesłanki zastosowania tego przepisu nie zachodzą. Niezwłoczne działanie organu po otrzymaniu skargi wskazuje na brak jego złej woli. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 4 sentencji mając na uwadze co następuje. Zasadą jest, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw (por. art. 200 p.p.s.a.). Do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony (art. 205 § 2 p.p.s.a.). W myśl art. 206 p.p.s.a. sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Analiza tego ostatniego przepisu prowadzi do wniosku, że sąd administracyjny orzekając w zakresie kosztów postępowania działa w sposób uznaniowy, dokonując na tle konkretnej sprawy oceny, czy występują w niej szczególnie uzasadnione względy uzasadniające odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów w całości lub w części. Należy przy tym podkreślić, że przepis art. 206 p.p.s.a. nie konkretyzuje pojęcia "uzasadnionych przypadków", w których można odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, jedynie wymienia jeden z nich (świadczy o tym zawarte w przepisie sformułowanie "w szczególności"), dotyczący sytuacji, w której skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu, toteż ich kwalifikacja należy ostatecznie w każdej sprawie do sądu. Zdaniem Sądu można zastosować go w przypadku częściowego uwzględnienia skargi, ale nie tylko. Stosując powołany przepis sąd musi dokonać oceny opartej na swobodnym uznaniu, kształtowanym własnym przekonaniem, poczuciem sprawiedliwości oraz analizą okoliczności rozpoznawanej sprawy. Nie może umknąć Sądowi, że niniejsza sprawa to kolejna sprawa o bezczynność wniesiona w imieniu skarżącego przez tego samego pełnomocnika, a z uwagi na swoją powtarzalność, nie należy do zawiłych i polega na wpisaniu do treści pisma innego adresata i innych dat. Urzędowo jest Sądowi orzekającemu wiadomo, że przed WSA w Opolu i innymi Wojewódzkimi Sądami Administracyjnymi skarżący reprezentowany przez tego samego pełnomocnika wniósł dalszych 28 spraw z zakresu informacji publicznej o podobnym przebiegu i praktycznie tożsamym żądaniu. Określenie wysokości wynagrodzenia fachowego pełnomocnika powinno następować każdorazowo z uwzględnieniem stopnia zawiłości sprawy oraz nakładu pracy pełnomocnika, w tym wkładu jego pracy w przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności czasu poświęconego na przygotowanie się do prowadzenia sprawy. Oceniając nakład pracy pełnomocnika w analizowanej sprawie Sąd wziął pod uwagę, że niniejsza skarga jest jedną z 29 identycznych treściowo, które wpłynęły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu i innych Wojewódzkich Sądów Administracyjnych sporządzonych według tego samego wzoru, opartych na podobnym stanie faktycznym i prawnym. Poza wszystkim zaś sprawa nie charakteryzowała się dużym stopniem skomplikowania, co w sumie prowadzi do wniosku, że nakład pracy pełnomocnika nie był znaczny. Stronie należna jest kwota wpisu od skargi 100 zł .Ponadto na podstawie art. 206 p.p.s.a. Sąd miarkował należne stronie skarżącej koszty zastępstwa procesowego do kwoty 160 zł honorarium i 17 zł opłaty skarbowej. Reasumując o kosztach orzeczono w punkcie 4 sentencji wyroku, a rozstrzygnięcie w tym zakresie Sąd oparł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 206 p.p.s.a. oraz § 14 ust.1 pkt c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (DZ.U. z 2018r. poz. 265).