II SAB/Op 74/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Referent stażysta Marta Kubiak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Wójt Gminy Rudniki w przedmiocie informacji publicznej 1) zobowiązuje Wójta Gminy Rudniki do wydania aktu lub dokonania czynności załatwiających wniosek M. S. z dnia 8 października 2014 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku, 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądza od Wójta Gminy Rudniki na rzecz skarżącego M. S. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. S. pismem z dnia 31 października 2014 r. wniósł skargę na bezczynność Wójta Gminy Rudniki w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Wniesienie skargi poprzedziło następujące postępowanie: Wnioskiem datowanym 8 października 2014 r., przesłanym pocztą elektroniczną o godz. 13:07, M. S. wystąpił do Wójta Gminy Rudniki o udzielenie informacji dotyczących: 1. liczby zatrudnionych osób w Urzędzie Gminy na dzień 21 listopada 2010 r. oraz na dzień złożenia wniosku; 2. imion i nazwisk wszystkich kierowników wydziałów, naczelników i innych osób zajmujących kierownicze stanowiska w Urzędzie Gminy (w tym skarbnika i sekretarza Gminy), z podaniem wykształcenia każdej z tych osób, a w przypadku wykształcenia wyższego również kierunku ukończonych studiów oraz daty zatrudnienia na zajmowanym obecnie stanowisku; 3. wysokości nagród i premii przyznanych i wypłaconych każdemu z pracowników Urzędu Gminy od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia złożenia wniosku, z podaniem konkretnej kwoty przypisanej do konkretnego pracownika; 4. listy podróży zagranicznych Wójta i innych pracowników Urzędu Gminy (finansowanych ze środków publicznych) od dnia 21 listopada 2010 r. do dnia złożenia wniosku, z podaniem miejsca podróży, czasu jej trwania, celu i kosztów; 5. wykazu postępowań sądowych, w których uczestniczyła Gmina, a które zakończyły się w okresie od 21 listopada 2010 r. do dnia złożenia wniosku, ze wskazaniem zapadłego rozstrzygnięcia (alternatywnie skany prawomocnych wyroków i postanowień w sprawach, w których uczestniczyła Gmina, wydanych od dnia 21 listopada 2010 r. do dnia złożenia wniosku); 6. liczby skarg złożonych na działalność Wójta w okresie od dnia 21 listopada 2010 r. do dnia złożenia wniosku, z podaniem rezultatu rozpatrzenia skarg. M. S. zaznaczył we wniosku, że wnosi o udzielenie odpowiedzi za pośrednictwem ePUAP. Pismem z dnia 21 października 2014 r., Sekretarz Gminy Rudniki M. K., w odpowiedzi na powyższy wniosek poinformowała M. S., że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782, dalej ustawa lub u. d. i p.), w przypadku żądania informacji przetworzonej, wniosek powinien zawierać uzasadnienie, w którym wnioskodawca wykaże szczególną istotność żądanych informacji dla interesu publicznego. Dlatego też M. S. powinien wskazać szczególną istotność wnioskowanych informacji dla interesu publicznego. Odpowiedź ta została przesłana zgodnie z treścią wniosku za pośrednictwem ePUAP. Pismem z dnia 21 października 2014 r. wnioskodawca poinformował organ, że żadna z żądanych przez niego informacji nie ma charakteru informacji przetworzonej, w związku z tym nie jest on zobowiązany do wykazania jakiegokolwiek interesu. Dodał także, że podtrzymuje w całości swój wniosek z dnia 8 października 2014 r. Następnie organ pismem opatrzonym datą 24 października 2014 r., udzielając odpowiedzi M. S. na jego wniosek, wyjaśnił, że brak jest legalnej definicji pojęcia "informacji przetworzonej" w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Organ zauważył przy tym, że "informacja przetworzona to taka, która w chwili złożenia wniosku nie istnieje". Jej utworzenie wymaga zatem przeprowadzenia szeregu czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane przez zobowiązany podmiot informacji prostych. Ponadto zwrócił uwagę, że konieczność przetworzenia informacji i możliwość jest uzyskania przez wnioskodawcę uzależniona jest od istnienia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego. Mając to na uwadze, organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 21 października 2014 r. Powołanym na wstępie pismem z dnia 31 października 2014 r. (data wpływu 5 listopada 2014 r.) M. S., reprezentowany przez adwokata K. S., wniósł skargę na bezczynność Wójta Gminy Rudniki w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zarzucił naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej przez nierozpoznanie złożonego przez niego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o udostepnienie informacji publicznej w terminie siedmiu dni od daty doręczenia mu prawomocnego wyroku i o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (w kwocie 17 zł), według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi M. S. podniósł, że do dnia wniesienia skargi Wójt Gminy Rudniki nie udostępnił żądanych informacji, ani też nie wydał decyzji odmownej w myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W konsekwencji stanowiło to naruszenie 14-dniowego terminu przewidzianego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. na rozpoznanie przedmiotowego wniosku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu Wójt wskazał, że po obszernym wyjaśnieniu wnioskodawcy, że informacje, o udostępnienie których wnosił, wymagają wykazania przez niego szczególnej istotności dla interesu publicznego, organ czekał na wskazanie tego interesu przez skarżącego. Równocześnie Wójt zauważył, że została przygotowana decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej z powodu braku ich "szczególnej istotności dla interesu publicznego". Pismem z dnia 8 grudnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wezwał Wójta Gminy Rudniki do wyjaśnienia w terminie 3 dni, czy decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej, o której przygotowaniu pisał w odpowiedzi na skargę z dnia 10 listopada 2014 r., została już wydana, a jeśli tak to o jej nadesłanie i wyjaśnienie stanu sprawy (kwestii doręczenia decyzji, upływu terminu do jej zaskarżenia i ewentualnego zaskarżenia przez stronę). W załączeniu do pisma z dnia 15 grudnia 2014 r., nr [...], Wójt Gminy Rudniki przedłożył przygotowaną przed 10 listopada 2014 r., a podpisaną przez Wójta w dniu 10 listopada 2014 r., decyzję nr [...], odmawiającą udostępnienia informacji publicznej. Równocześnie organ wyjaśnił, że nie została ona wysłana do wnioskodawcy, ponieważ w trakcie przygotowania decyzji została złożona skarga. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Co do kognicji sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...) a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) dalej w skrócie P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: (...) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Skutkiem procesowym wniesienia skargi sądowoadministracyjnej jest wszczęcie postępowania przed sądem administracyjnym. Z tą chwilą między stroną skarżącą a organem administracji publicznej , którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zostały zaskarżone, wszczyna się spór o legalność, który ma zostać rozstrzygnięty przez sąd administracyjny. Od momentu skutecznego wniesienia skargi, sąd administracyjny staje się gospodarzem postępowania a skarżący i organ jego stroną w sprawie o legalność. Jest to konsekwencja treści art. 134 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Co do dostępu do informacji publicznej. Prawo dostępu do informacji publicznej jest publicznym prawem podmiotowym. W art. 61 ust. 1 Konstytucji RP postanowiono, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2 , może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Powszechnemu, obywatelskiemu prawu dostępu do informacji publicznej odpowiada zatem obowiązek np. organów władzy publicznej udzielenia określonych ustawowo informacji. Prawo do informacji nie ma jednak charakteru bezwzględnego. Ustawodawca ograniczył dostęp do informacji publicznej, respektując konieczność uwzględnienia innych chronionych dóbr, w tym ustawowo określoną ochronę wolności i praw innych osób, co wprost wynika z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 2 Konstytucji. Co do sprawy administracyjnej z wniosku o udzielenie informacji publicznej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i p. prawo do informacji publicznej obejmuje między innymi uprawnienie do uzyskania informacji publicznej. Podstawowymi formami udostępniania informacji publicznej jest ogłoszenie informacji publicznych w dokumentach urzędowych i urzędowym publikatorze teleinformatycznym – Biuletynie Informacji Publicznej (por. art. 7 ust. 1 u.d.i.p.) lub w drodze udostępnienia na wniosek. Zgodnie z art. 10 ust. 1 u. d. i .p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Możliwość udostępnienia informacji publicznej na wniosek jest związana z koniecznością wszczęcia i prowadzenia określonego postępowania w sprawie jej udostępnienia. Według zapisów u.d.i.p. występują dwa postępowania administracyjne o różnym charakterze. Pierwsze z nich dotyczy sprawy udzielenia informacji publicznej. Nie toczy się ono w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego, a ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje tylko niektóre jego aspekty, jak formę wniosku, termin i opłaty. Postępowanie w tej sprawie administracyjnej może zakończyć się czynnością materialno-techniczną, jaką jest udzielenie informacji, bądź wydaniem aktu, przybierającego postać pisma, wskazującego na to, że żądane dane nie mają charakteru informacji publicznej. Sprawa administracyjna o udzielenie informacji publicznej może zakończyć się także uruchomieniem drugiego postępowania, zmierzającego do odmowy udzielenia informacji. Postępowanie w sprawie odmowy udzielenia informacji wszczynane jest przez organ z urzędu, gdy stwierdzi on, że zachodzą przesłanki do udzielenia takiej odmowy ze względu na wystąpienie okoliczności określonych w art. 5 u.d.i.p. lub we wskazanych w tym przepisie ustawach szczególnych. Odbywa się ono w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego, przy uwzględnieniu zmian wprowadzonych w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. i toczy się w dwóch instancjach. Postępowanie takie kończy się zawsze wydaniem decyzji administracyjnej, która może mieć charakter merytoryczny (odmowa udzielenia informacji) bądź formalny (w przypadku decyzji o umorzeniu postępowania) (por. M. Jaśkowska "Dostęp do informacji publicznej" Toruń 2002 r. str. 59 i nast.). Co do bezczynności organu w zakresie udzielenia informacji publicznej. Uwzględnienie skargi przez organ w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a. powoduje, że przestaje istnieć sprawa sądowoadministracyjna. Skutkuje to bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego, co stanowi przesłankę umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe z innych przyczyn, niż wskazane w art. 161 § 1 pkt 1 (cofnięcie skargi) i pkt 2 (śmierć strony). Bezprzedmiotowość, o której mowa w art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., będzie zachodziła m.in. wówczas, gdy w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed wydaniem wyroku, przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia. Określenie "stało się" oznacza ujawnienie przyczyny, która w chwili wniesienia skargi nie istniała, a wystąpiła dopiero w toku rozpoznawania sprawy. Przepis art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. będzie miał zatem zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności (tak: uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, LEX nr 463487). W rozpatrywanej sprawie organ po wniesieniu skargi sporządził decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej z 10 listopada 2014 r., lecz jej nie doręczył skarżącemu. Pozostało zatem do rozważenia, czy organ uwzględnił skargę w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a. Organ - w jego rozumieniu - załatwił sprawę odpowiadając pismem z dnia 21 października 2014 r. a następnie pismem z 24 października 2014 r. W pismach tych organ domagał się wykazania przez stronę szczególnej istotności żądanych informacji dla interesu publicznego przyjmując, że wniosek dotyczy informacji przetworzonej, a nie informacji prostej. Z kolei po wniesieniu skargi do Sądu organ I instancji przygotował decyzję o odmowie udzielenia informacji publicznej w trybie art. 16 ust. 1 ustawy. Pojęcie informacji przetworzonej nie zostało zdefiniowane ustawowo. W orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa jednak pogląd, że przeniesienie informacji na inny nośnik, pomijanie pewnych fragmentów, czy też proste zsumowanie danych są tego rodzaju zabiegami, które nie pozwalają mówić o przetworzeniu informacji. Przy przetworzeniu informacji mamy do czynienia z pewnym intelektualnym wysiłkiem zmierzającym do otrzymania pewnego wyniku. Do przetworzenia informacji nie dochodzi wówczas, gdy określone we wniosku informacje mają być wyszukane w rejestrach, ewidencjach, czy innego rodzaju zestawieniach informacji określonej we wniosku i dlatego takich czynności nie można zrównać z przetworzeniem informacji prostej. Co do sądowej kontroli postępowania o udzielenie informacji publicznej. Bezczynność organu administracji publicznej w zakresie dostępu do informacji publicznej, w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej zachodzi wówczas, gdy organ zobligowany jest udzielić informacji publicznej, a jej nie udziela i nie wydaje stosownej decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji. W przypadku zaś, gdy informacja o jaką ubiega się zainteresowany nie ma charakteru informacji publicznej, organ nie pozostaje w zwłoce w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Aby można było mówić o bezczynności podmiotu zobowiązanego należy przede wszystkim stwierdzić, iż ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego, w nakazanym prawem terminie, nie wypełnił. W razie wniesienia skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W przypadku, gdy organ uznaje, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, sąd zobligowany jest do rozpoznania wniesionej skargi i rozstrzygnięcia, czy rzeczywiście wnioskodawca może domagać się udostępnienia interesujących go danych. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu (podmiotu zobowiązanego), że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2011 r.). Ustawa o dostępie do informacji publicznej określa też krąg podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. W myśl art. 4 ust. 1 tej ustawy obejmuje on władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności organy władzy publicznej (pkt 1), do których należy również wójt gminy, będący reprezentantem jednostki samorządu terytorialnego. Stosownie zaś do treści art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Z powyższego wynika, że dane odnoszące się do osób pełniących w organach władzy publicznej określone funkcje publiczne, mieszczą się w pojęciu informacji publicznej. Ustawa nie definiuje pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne". Dokonując wykładni tego pojęcia podzielić jednak należy pogląd wyrażany w orzecznictwie sądowym, zgodnie z którym osobą pełniącą funkcje publiczne i mającą związek z pełnieniem takiej funkcji będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Za pełniące funkcję publiczną uznać należy osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. W rozpoznawanej sprawie treść wniosku została sformułowana w sposób precyzyjny. Skarżący domagał się we wniosku między innymi udostępnienia informacji dotyczącej imion i nazwisk wszystkich kierowników wydziałów, naczelników i innych osób zajmujących kierownicze stanowiska w Urzędzie Gminy (w tym skarbnika i sekretarza Gminy) z podaniem wykształcenia każdej z tych osób, a w przypadku wykształcenia wyższego - kierunku ukończonych studiów oraz daty zatrudnienia na zajmowanym obecnie stanowisku, a ponadto wysokości nagród i premii przyznanych i wypłaconych każdemu z pracowników Urzędu Gminy od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia złożenia wniosku, z podaniem konkretnej kwoty przypisanej do konkretnego pracownika. Nie ulega wątpliwości, że tak sformułowane żądanie dotyczyło również osób, które pełnią funkcje publiczne. Bezspornym jest, że informacje żądane przez skarżącego w tym zakresie są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaś wójt, reprezentujący gminę, będącą jednostką samorządu terytorialnego, która gospodaruje majątkiem publicznym i wykonuje zadania publiczne, należy do kategorii podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej w myśl art. 4 ust. 1 pkt 4 in fine ustawy. Ponadto należy zauważyć, że dane dotyczące konkretnej osoby fizycznej oznaczonej z imienia i nazwiska, w tym dane o wynagrodzeniu i wykształceniu, zaliczają się do danych osobowych podlegających ochronie na zasadach określonych w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. nr 101, poz. 926, z późn. zm.). Ten akt prawny w art. 1 stanowi, że każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych, a przetwarzanie danych osobowych może mieć miejsce ze względu na dobro publiczne, dobro osoby, której dane dotyczą, lub dobro osób trzecich w zakresie i trybie określonym ustawą. Zgodnie natomiast z art. 6 ust. 1 tejże ustawy, danymi osobowymi, w rozumieniu ustawy, są wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Natomiast w odniesieniu do żądania opartego o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej uznać należy, że na gruncie art. 5 ust. 1 tej ustawy prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Informacja o wysokości zarobków oznaczonej osoby fizycznej, a więc dotycząca jej statusu materialnego, jak też wykształcenia, są informacjami odnoszącymi się do prywatności tej osoby, które korzystają z szerokiej ochrony prawnej co do udostępnienia jej osobom trzecim. Dostrzec jednak też przyjdzie, że ograniczenie prawa dostępu do informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy nie ma charakteru bezwzględnego. Zgodnie z treścią art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie dotyczy ono bowiem informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, jak też w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (por. też w tym przedmiocie dalsze rozważania natury ogólnej zawarte w wyroku WSA w Opolu z 15 września 2014 r, sygn. akt II SA/Op 447/14, opubl. w CBOSA na stronach internetowych NSA). Organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może powołać się na prawo do prywatności tylko w odniesieniu do informacji o osobach niepełniących funkcji publicznych, nie mających związku z pełnieniem tych funkcji lub osób, które nie zrezygnowały z przysługującego im w tym zakresie prawa ochrony. Informacje dotyczące kwot wynagrodzeń, jak i składników tych wynagrodzeń oraz nagród pracowników jednostki samorządu terytorialnego finansowane są ze środków publicznych i wypłacane za wykonywanie funkcji publicznych, tym samym stanowią informację publiczną, niezależnie od tego, czy są to stałe elementy wynagrodzenia, czy fakultatywne lub uznaniowe. Zgodnie bowiem z zasadą wyrażoną w art. 33 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, z późn. zm.), gospodarka środkami publicznymi jest jawna. W ocenie Sądu, prywatność osoby fizycznej może co do zasady stanowić podstawę odmowy udzielenia informacji publicznej, jednakże ograniczenie prawa do prywatności nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w warunkach powierzenia i wykonywania funkcji (art. 5 ust. 2 ustawy) Jeśli więc Wójt Gminy Rudniki nie udostępnił informacji między innymi co do pkt 1, 2 i 3 wniosku w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne, to odmowa udzielenia informacji publicznej w formie zwykłego pisma oznacza, że w tym zakresie organ nie rozpoznał wniosku skarżącego zgodnie z przepisami powołanej ustawy w wymaganym terminie, a zatem dopuścił się bezczynności. Wójt zobowiązany był do rozstrzygnięcia wniosku w sposób przewidziany ustawą o dostępie do informacji publicznej w trybie i w jednej z form przewidzianych przepisami, które wyczerpująco Sąd wyżej przedstawił. Zważyć trzeba, że w rozpatrywanej sprawie Wójt Gminy Rudniki podpisał 10 listopada 2014 r. projekt, decyzji nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej, lecz jej nie doręczył, gdyż – jak zaznaczono w piśmie procesowym z 15 grudnia 2014 r. - "w trakcie przygotowania decyzji została złożona skarga". Zgodnie z art. 110 K.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Decyzja, jako akt administracyjny, która została sporządzona i podpisana przez organ, ale niedoręczona, nie wchodzi do obrotu prawnego i formalnie nie istnieje. Pozostaje projektem decyzji, który nie wiąże organu. Brak doręczenia decyzji stronie uniemożliwia także jej zaskarżenie (por. art. 127 § 1 w zw. z art. 129 § 2 K.p.a.). W konsekwencji oznacza także brak możliwości oceny legalności decyzji przez Sąd administracyjny, czyli kontroli prawidłowości zastosowania przez organ administracji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Co do przesłanki rażącego naruszenia prawa. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, powyższej bezczynności nie można jednak uznać za rażącą. Dokonując oceny w tym zakresie, Sąd wziął pod uwagę fakt, że organ w pismach z dnia 21 i 24 października 2014 r., przesłanych skarżącemu pocztą elektroniczną wyraził swoje stanowisko w odniesieniu do wszystkich punktów wniosku. Sposób załatwienia sprawy był tylko konsekwencją błędnego początkowo przyjęcia, że w sprawie nie jest wymagane wydanie decyzji. W tych okolicznościach bezczynność organu nie ma cech lekceważącego traktowania skarżącego i obowiązków nałożonych ustawą. Dodać trzeba, że istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Jak wskazuje się w orzecznictwie "rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty" (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, powołana wyżej strona internetowa). Tymczasem regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą powodować i niejednokrotnie powodują wątpliwości interpretacyjne i wymagają dokonywania ich wykładni. Dostrzec też trzeba, że odpowiedź została przez organ udzielona już w dniu 21 października 2014 r., czyli z zachowaniem terminu określonego w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przewidującego, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W konsekwencji nie zaistniały podstawy do wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, działając na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach uzasadnia przepis art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.