II SAB/Op 74/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 października 2016 r. sprawy ze skargi E. G. na bezczynność Rektora Politechniki [...] w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę. E. G., w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, zarzuciła Rektorowi Politechniki [...] bezczynność w zakresie nieudostępnienia informacji publicznej. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia 6 lipca 2016 r. zaadresowanym do Rektora Politechniki [...] skarżąca, powołując się na ustawę o dostępie do informacji publicznej (w związku z ogłoszeniem przez Rektora Politechniki [...] oferty pracy na stanowisku profesora nadzwyczajnego w dyscyplinie [...] na Wydziale [...] Politechniki [...]), zażądała wydania uwierzytelnionych kserokopii wszystkich dokumentów związanych z ogłoszeniem i rozstrzygnięciem ww. konkursu. W odpowiedzi, E. G. otrzymała pisemne wyjaśnienie (pismo Dziekana Wydziału [...] z dnia 8 lipca 2016 r., nr [...]), w którym podano, że została poinformowana o wynikach konkursu na stanowisko profesora nadzwyczajnego w Katedrze [...] w dyscyplinie: [...] oraz wyjaśniono, że przekazane zostają wnioskodawczyni kopie dokumentów dotyczących procedowania w ramach ww. konkursu: – pismo z dnia [...] powołujące wydziałową komisję konkursową do przeprowadzenia procedury konkursowej na stanowisko profesora nadzwyczajnego w Katedrze [...], – protokół nr [...] komisji konkursowej na stanowisko profesora nadzwyczajnego w Katedrze [...], – uchwała nr [...] Rady Wydziału [...] z dnia [...] w sprawie rozstrzygnięcia konkursu na stanowisko profesora nadzwyczajnego w Katedrze [...], – lista obecności na posiedzeniu Rady Wydziału [...], – wyciąg z protokołu Rady Wydziału [...] z dnia [...]. Następnie, w dniu 18 lipca 2016 r. E. G. skierowała do Rektora Politechniki [...] pismo, zaznaczając, że jest to odpowiedź na pismo Dziekana Wydziału [...] Politechniki [...] (w związku z ogłoszeniem przez Rektora Politechniki [...] konkursu na stanowisko profesora nadzwyczajnego w dyscyplinie [...]), wskazując, że "wnosi odwołanie od niezgodnych z prawem i stanem faktycznym decyzji Komisji konkursowej, Rady Wydziału i Senatu P[...] o nierozstrzygnięciu w [...] konkursu na stanowisko z uwagi na nierozpatrzenie (pozytywne) mojej oferty i nierówne traktowanie mnie przy zatrudnieniu i wykonywaniu zawodu". Ponadto w piśmie tym, powołując się na art. 220 § 1 i § 2 K.p.a. domagała się pisemnego poinformowania, o jaki "brak poświadczenia o posiadaniu tytułu naukowego profesora lub stopnia doktora habilitowanego w zakresie [...] chodzi w ww. piśmie dziekana, przez kogo miałoby to poświadczenie być wydane i na jakiej podstawie prawnej, skoro wraz z podaniem na konkurs [...] w przedłożonych dokumentach znajdowały się kopie dwóch [...] dyplomów: stopnia naukowego [...] w zakresie [...] i tytułu naukowego doktora habilitowanego w dyscyplinie [...]". W kolejnym piśmie, z dnia 8 sierpnia 2016 r., skierowanym do Rektora Politechniki [...] skarżąca wywodziła, że stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] Rady Wydziału [...] jest nieodzowne z powodu kolejnego niezgodnego z prawem działania dziekana tego Wydziału. Dodała, że nierozpatrzenie pozytywne jej oferty oznacza nierówne traktowanie przy rekrutacji, zatrudnieniu i wykonywaniu przez nią zawodu a nadto podniosła, że w zaistniałej sytuacji powstała konieczność zatrudnienia jej na stanowisko profesora nadzwyczajnego na Politechnice [...], o co wyraźnie wnosi, przedstawiając swoje kwalifikacje i doświadczenie zawodowe. Ustosunkowując się do tak sformułowanego żądania, Rektor Politechniki [...] w piśmie z dnia 30 sierpnia 2016 r. wyjaśnił, że nie dopatruje się naruszenia jakichkolwiek przepisów w zakresie rozstrzygnięcia konkursu na stanowisko profesora nadzwyczajnego w dyscyplinie [...] na Wydziale [...] Politechniki [...]. Stwierdził, że podnoszone przez stronę argumenty są powieleniem stanu, który był przedmiotem rozstrzygnięcia przez sądy powszechne, a także przez Sąd Najwyższy, który w orzeczeniu z dnia [...] 2012 r. w sprawie o sygn. akt [...], dokonał wyczerpującej analizy sytuacji faktycznej i prawnej skarżącej, wskazując, że nie posiada ona tytułu stopnia naukowego uprawniającego do zajmowania stanowiska profesora nadzwyczajnego. W konkluzji organ zauważył, że zarzuty o nierównym traktowaniu przy rekrutacji są chybione i nie znajdują oparcia w stanie faktycznym i prawnym. E. G., skardze do Sądu, opiewającej bezczynność Rektora Politechniki [...] w zakresie dostępu do informacji publicznej, o którą wnosiła pismem z dnia 18 lipca 2016 r., przywołała jako podstawę prawną swojego żądania, przepisy Konstytucji RP (art. 61 ust. 1 i 2) oraz przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 4) i ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art.13 ust. 1), a także art. 220 § 1 i § 2 K.p.a. Przy tak sprecyzowanej podstawie prawnej skargi wnosiła o zobowiązanie strony przeciwnej do wykonania wniosku z dnia 18 lipca 2016 r. w zakresie konieczności przedstawienia przez nią "poświadczenia o posiadaniu tytułu naukowego lub stopnia naukowego doktora habilitowanego" lub ustalenie, iż takiego przepisu nie ma w oraz w zakresie pkt 1 i 2 jej pisma z dnia 8 sierpnia 2016 r. W sytuacji, gdyby strona przeciwna nie potrafiła wskazać przepisu prawa zobowiązującego skarżącą do przedstawienia jakiegoś "poświadczenia", wnosiła o ustalenie, że uchwała nr [...] Rady Wydziału [...] Politechniki [...] z dnia [...] została podjęta z rażącym naruszeniem prawa i stwierdzenie jej nieważności oraz faktu, że nie podlega wykonaniu. Nadto skarga zawierała wniosek o zasądzenie kosztów postępowania oraz wniosek o stwierdzenie, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie grzywny. Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca podkreśliła, że wnioskiem z dnia 18 lipca 2016 r. zwróciła się do organu o udostępnienie żądanych danych w ramach informacji publicznej, zaś otrzymana odpowiedź ją nie satysfakcjonuje. Przedstawiła analizę korespondencji z Rektorem Politechniki [...], dotyczącej podnoszonych przez nią zarzutów odnoszących się do sposobu przeprowadzenia konkursu na stanowisko profesora. Zaakcentowała, że do dnia wniesienia skargi nie został załatwiony jej wniosek o udostępnienie informacji publicznej, czy wskazania na podstawie art. 220 § 1 i § 2 K.p.a. przepisu, zgodnie z którym miałaby przedstawiać, oprócz dyplomów, jakieś "poświadczenie" o posiadaniu stopnia naukowego doktora habilitowanego lub tytułu naukowego profesora przy przystępowaniu do konkursu otwartego na stanowisko profesora nadzwyczajnego. Zaznaczyła, że skarga w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia, w tym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Na zakończenie podkreśliła, że podmiot zobowiązany nie wykonał żadnej czynności, która doprowadziłaby do dokonania czynności przewidzianych w art. 220 § 1 i § 2 K.p.a. oraz w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że stanowisko skarżącej jest niezasadne. Odnosząc się zarzutu bezczynności w rozpatrzeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ wyjaśnił, że na żądania strony zawartych w pismach kierowanych do Rektora Politechniki [...] czerwcu, lipcu i sierpniu 2016 r. udzielana była odpowiedź. Organ zwrócił uwagę, że skarżąca w żadnym piśmie nie wnosiła o udzielenie żądanych informacji w trybie dostępu do informacji publicznej. Jednocześnie stwierdził, że postępowanie organu w tym zakresie należy uznać za pełne i wyczerpujące, a zachowanie w postaci podania w piśmie z dnia 30 czerwca 2016 r. informacji o prawomocnym rozstrzygnięciu przez Sąd Najwyższy kwestii poruszonych w pismach skarżącej należy zinterpretować jako informację, że żądane przez wnioskodawczynię informacje nie mają charakteru publicznych. Dodał, że gdyby nawet przyjąć hipotetycznie, że skarżąca wnosiła o rozstrzygnięcie jej wniosku w trybie informacji publicznej, to żądane informacje nie są informacją publiczną, stąd zarzut o bezczynności jest chybiony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie z uwagi na wyraźnie sprecyzowany w skardze przedmiot zaskarżenia, należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 z późn. zm., dalej powoływana jako u.d.i.p.), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1-2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 1-4a, 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.; dalej jako P.p.s.a.), zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Przechodząc do merytorycznej oceny sprawy wskazać należy, że przepisy P.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. (T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Skarga na bezczynność ma na celu zwalczenie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Podmiot zobowiązany na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej pozostaje w bezczynności w szczególności w przypadku, gdy nie udzielił stronie żądanej przez nią informacji publicznej bądź też nie podjął rozstrzygnięcia stosownie do przepisów u.d.i.p. W przypadku skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej w pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. W niniejszej sprawie skarżąca podawała, iż bezczynność organu upatruje w tym, że nie otrzymywała żądanych danych, mających w jej ocenie, walor informacji publicznej, o które zwracała się do Rektora Politechniki [...] pismem z dnia 18 lipca 2016 r. Podkreślić przyjdzie, że w skardze w sposób jasny skarżąca wskazała, że bezczynność organu, w jej przekonaniu, polega na niezałatwieniu wniosku z dnia 18 lipca 2016 r. Nie ulega wątpliwości i kwestia ta nie jest sporna między stronami, że wniosek o udostępnienie informacji został skierowany do podmiotu zobowiązanego na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Kwestią sporną pozostaje natomiast to, czy objęta żądaniem informacja posiada walor informacji publicznej, a zatem, czy został spełniony zakres przedmiotowy ustawy. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania publiczne i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku i obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3). Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. "Sprawą publiczną" jest działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W świetle powyższego, w ocenie Sądu, należy podzielić stanowisko organu, że objęte wnioskiem informacje nie stanowią informacji publicznej. Informacji publicznej nie stanowią bowiem wszelkiego rodzaju dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej. Nie jest przy tym istotne, jakiego rodzaju postępowanie wszczyna dokument prywatny (administracyjne, skargowo-wnioskowe czy inne) i czy w ogóle wszczyna, bądź też, jakiej czynności organu oczekuje podmiot, składając dokument prywatny. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2006 r. o sygn. akt II OSK 812/05 (publ. LEX nr 236465), wyraził pogląd, że dokumenty prywatne, jako takie, nie stanowią informacji publicznej, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni tę tezę podziela, podkreślając przy tym, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji i załatwienia indywidualnej sprawy, zgodnie z oczekiwaniem strony, niezależnie od trybu postępowania, w jakim konkretna sprawa winna być rozpatrzona. Oznacza to, że zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji. Przypomnijmy, pismo z dnia 18 lipca 2016 r. wyraża niezadowolenie z przebiegu postępowania konkursowego na stanowisko profesora nadzwyczajnego w dyscyplinie [...] na Wydziale [...] Politechniki [...] z uwagi na nierozpatrzenie pozytywne oferty skarżącej, nie wskazuje natomiast na konkretne dokumenty czy dane, których udostępnienia domaga się strona. Nadto należy zaznaczyć, że pismo to, wobec powołania się na art. 220 § 1 i § 2 K.p.a., mogło być potraktowane jako wniosek składany w postępowaniu uproszczonym w sprawie wydawania zaświadczeń. Zatem, żądania skarżącej zawarte we wniosku z dnia 18 lipca 2016 r. można podzielić na dwie kategorie. Pierwsza i podstawowa, to "odwołanie od niezgodnych z prawem i stanem faktycznym decyzji Komisji konkursowej Rady Wydziału i Senatu Politechniki [...]". W sposób ściśle związany z tak rozumianą informacją jest żądanie podania podstaw prawnych, w oparciu o które została dokonana ta ocena przy przyjęciu, że skarżąca nie spełnia wymaganych kwalifikacji. Odnosząc się do tak określonej kategorii żądań Sąd jeszcze raz podkreśla, że wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej może być objęte jedynie pytanie o określone fakty, wiedzę, stan zjawisk czy wiadomości wytworzonych lub odnoszących się do władz publicznych i spraw publicznych. W badanej sprawie żądanie udostępnienia opisanej wyżej oceny jest de facto żądaniem wyjaśnienia dlaczego organ nie ocenił pozytywnie kandydatury skarżącej składanej w ramach przedmiotowego postępowania konkursowego. Inaczej rzecz ujmując, skarżąca oczekuje odpowiedzi na pytanie, co spowodowało, że organ w określony - kwestionowany przez skarżącą - sposób postąpił, jak i zmiany jego stanowiska. Proces decyzyjny w opisanym wyżej rozumieniu to pewien proces myślowy - grupa logicznie powiązanych ze sobą operacji myślowych, prowadzących do rozwiązania problemu poprzez wybór jednego z możliwych wariantów działania. W analizowanej sprawie proces decyzyjny zakończył się wyborem wariantu polegającego stwierdzeniu przez Rektora Politechniki [...], iż nie dopatruje się naruszenia jakichkolwiek przepisów w zakresie rozstrzygnięcia konkursu na stanowisko profesora nadzwyczajnego w dyscyplinie [...] na wydziale [...] (pismo z dnia 30 sierpnia 2016 r.) Ocena, że właśnie w taki sposób należy sprawę załatwić nie jest więc informacją publiczną, bo nie jest żadną informacją - jest wyborem jednego z możliwych rozwiązań, opartym o uznanie (ocenę), iż jest to rozwiązanie prawidłowe. Natomiast przedmiotem regulacji zawartej w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. są dane obiektywne, fakty, a nie kwestie ocenne czy postulatywne (por. też wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 stycznia 2004 r., sygn. akt II SA/Ka 2633/03; za: I Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska, Dostęp do informacji publicznej. Orzecznictwo sądów administracyjnych, LexisNexis, wydanie 1, str. 18). Tym samym również wszystkie poboczne okoliczności immanentnie związane z żądaną oceną (kto, w jakim trybie i w oparciu o jakie podstawy prawne oceny dokonał) nie mogą być udostępniane w trybie dostępu do informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze uznać należy, iż żądanie stwierdzenia, sformułowanego w piśmie wniesionym po ukończeniu postępowania konkursowego, w ramach którego skarżąca oczekiwała powierzenia jej stanowiska profesora nadzwyczajnego [...], jak i żądania wydania zaświadczenia o konkretnej treści, tj. – "poinformowania o jaki brak poświadczenia o posiadaniu tytułu naukowego profesora nadzwyczajnego lub stopnia doktora habilitowanego w zakresie [...] chodzi" – nie dotyczą informacji publicznej. Żądania te w istocie zmierzały do załatwienia konkretnej indywidualnej sprawy, nie zaś do wydania dokumentu o walorze informacji publicznej, którym dysponował organ. Konsekwencją stwierdzenia, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, jest niedopuszczalność załatwienia wniosku strony w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Przepis art. 16 ust. 1 u.d.i.p. swoją regulacją nie obejmuje sytuacji, w której żądana informacja nie jest informacją publiczną. W wypadku ustalenia, że informacja, o której udzielenie strona zwróciła się nie jest informacją publiczną, stanowisko organu odmawiające jej udzielenia powinno być wyrażone w formie pisemnej odpowiedzi, zawierającej argumentację w przedmiotowym zakresie (vide: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 12 grudnia 2012 r., II SA/Go 846/12, LEX nr 1232721). W sprawie niniejszej organ udzielił wnioskującej odpowiedzi na jej wniosek w formie pisemnej, a zatem zarzut pozostawania organu w bezczynności uznać należy za bezzasadny. Podkreślić również należy, że u.d.i.p. nie odsyła do przepisów K.p.a. w celu uzupełnienia podania poprzez jego doprecyzowanie w trybie art. 64 § 2 K.p.a. Wniosek o udzielenie informacji w trybie u.d.i.p. nie stanowi bowiem podania w indywidualnej sprawie administracyjnej w rozumieniu art. 63 K.p.a., a w konsekwencji jego uwzględnienie nie podlega rygorom K.p.a. Czynności proceduralne podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej poprzedzające ustalenie, że żądana informacja stanowi informację publiczną, nie są prowadzone w oparciu o przepisy K.p.a., gdyż wniosek nie wszczyna postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. I OSK 50/06, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku wadliwego wniosku wnioskodawca może natomiast złożyć kolejny wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze, skargę oddalono - na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 4 P.p.s.a.