II SAB/Op 81/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Grażyna Jeżewska – spr. Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 marca 2015 r. sprawy ze skargi L. B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie głubczyckim w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie dziennika budowy oddala skargę. Przedmiotem skargi L. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie głubczyckim w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie dziennika budowy. Skarżący wskazał w niej, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie głubczyckim, zwany dalej także PINB, uporczywie uchyla się od obowiązku wydania dziennika budowy pozwalającego na dokumentowanie procesów realizowanej budowy, czym naruszył § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz zgłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia (Dz. U. z 2002 r., nr 108, poz. 953, z późn. zm.) - zwanego dalej rozporządzaniem w sprawie dziennika budowy. Wyjaśnił, że decyzją z dnia 6 maja 2014 r. PINB zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wznowienie robót przy budowie określonego obiektu budowlanego. Podał, że pismem z dnia 28 maja 2014 r., złożonym w dniu 10 czerwca 2014 r. wystąpił do PINB z wnioskiem o wydanie dziennika budowy, w którym można byłoby dokonywać zgodnie z obowiązującymi przepisami stosownych wpisów dokumentujących realizowane roboty budowlane. Do wniosku dołączył dziennik budowy celem opieczętowania go i nadania stosownego numeru. Tymczasem pomimo kilkukrotnych zapewnień ustnych organu dziennik budowy nie został mu wydany. Skarżący podniósł, że bezczynność organu w tym zakresie spowodowała dwukrotne wniesienie skargi do Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu, zwanego też dalej OWINB, które potwierdziły zasadność negatywnej oceny PINB w przedmiotowej kwestii. Wskazał, że druga odpowiedź OWINB, na kolejną skargę, spowodowała, iż PINB zamiast wydać dziennik budowy skierował do skarżącego pismo, warunkujące podjecie działań od przedstawienia "starego" dziennika budowy, w którym dokonywane były wpisy budowy realizowanej na podstawie uchylonego pozwolenia na budowę. Odpowiadając na skargę pismem z dnia 4 grudnia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie głubczyckim wniósł w pierwszej kolejności o odrzucenie skargi z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia, przez skarżącego, względnie o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, a w ostateczności o oddalanie skargi. Organ wskazał, iż skargę należy odrzucić, z uwagi na niewyczerpanie środka zaskarżenia, w postaci wezwania do usunięcia naruszenia prawa, które służyło skarżącemu na podstawie art. 52 § 3 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Na wypadek, gdyby Sąd nie podzielił zdania organu, że skarga jest niedopuszczalna z uwagi na niezłożenie przez stronę przed jej wniesieniem wezwania do usunięcia naruszenia prawa, wniósł o umorzenie postępowania. W tym zakresie stwierdził, że skarga w chwili obecnej jest bezprzedmiotowa, po myśli art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., bowiem po uzyskaniu informacji o zaginięciu poprzednio wydanego dziennika budowy, która to informacja była zawarta w piśmie pełnomocnika skarżącego złożonym w formie elektronicznej w dniu 28 października 2014 r., organ w dniu 14 listopada 2014 r. poinformował skarżącego o gotowości wydania dziennika budowy, co faktycznie nastąpiło w dniu 19 listopada 2014 r. Jednocześnie organ odnotował, że skarga jest bezzasadna z uwagi na spór co do tego, czy w sytuacji realizowania inwestycji początkowo na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, a następnie po jego uchyleniu, na podstawie decyzji organu nadzoru budowlanego, należy dokumentować jej przebieg w jednym, czy większej liczbie dzienników budowy. Jak wynika bowiem z art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, z późn. zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, dziennik budowy stanowi urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót, podobnie stanowi § 2 ust. 1 rozporządzenia w sprawie dziennika budowy. Zdaniem organu, z przepisów tych wynika, że dziennik budowy, dokumentuje przebieg inwestycji, a nie jej wycinku, objętego jednym pozwoleniem budowlanym. Taka wykładnia i praktyka pozwala w sposób ciągły prześledzić przebieg prac, zakres i sposób ich wykonania i najlepiej umożliwia realizację kompetencji nadzoru budowlanego. Zauważył, że PINB miał informację o posiadaniu przez inwestorów dziennika budowy nr [...], wydanego w dniu 4 sierpnia 2010 r. przez Starostę powiatu głubczyckiego. Nie było zatem podstaw do wydawania dziennika po myśli § 4 ust. 2 rozporządzenia w sprawie dziennika budowy. Ponadto OWINB, uznając w piśmie z dnia 15 października 2014 r. skargę L. B. z dnia 9 października 2014 r. za uzasadnioną nie przesądził w żaden sposób, że powinien on otrzymać nowy dziennik budowy, a jedynie uznał "za nieuzasadnione zwlekanie z ustaleniem kwestii dysponowania dziennikiem budowy przez inwestorów." Po uzyskaniu informacji o zagubieniu dziennika, co nastąpiło dopiero w dniu 28 października 2014 r., PINB uznał za zasadne rejestrację i wydanie dziennika budowy nr [...]. Dostrzegł, iż wcześniej o fakcie zagubienia dziennika budowy, pomimo złożenia do niego przez skarżącego kilku pism w tym przedmiocie, nie wiedział. W żadnym bowiem z tych pism nie znalazła się taka informacja, organ nie musiał natomiast domniemywać faktu utraty dziennika przez inwestora. Odnotować trzeba, że OWINB przekazał do wiadomości PINB obie skargi L. B., tj. z dnia 11 lipca 2014 r. i z dnia 9 października 2014 r., w sprawie niewydania mu przez PINB dziennika budowy. Pismo z dnia 11 lipca 2014 r. jest reakcją skarżącego na postanowienie PINB z dnia 8 lipca 2014 r., nr [...], w którym organ przedłużył termin rozpatrzenia jego wniosku o wydanie dziennika budowy. W piśmie z dnia 11 lipca 2014 r. skarżący podniósł, że wydanie dziennika budowy jest jedynie czynnością, jego wydanie nie wymaga zatem przeprowadzania postępowania administracyjnego, nie ma zatem do niego zastosowania art. 35 K.p.a. Stwierdził, że niewydanie dziennika budowy stanowi naruszenie prawa, dlatego liczy na szybką reakcję w przedmiotowej sprawie, gdyż sposób zachowania PINB godzi w wyrażoną w art. 8 K.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Pismo skarżącego z dnia 9 października 2014 r. wskazywało, że dziennik budowy w dalszym ciągu nie został mu wydany przez organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skargę należało oddalić, jako bezzasadną. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że wydanie dziennika budowy jest indywidualną, władczą czynnością o charakterze publicznoprawnym, która dotyczy obowiązku inwestora wynikającego z przepisu art. 45 ust. 1 Prawa budowlanego, oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie dziennika budowy, a więc jest to czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (patrz: postanowienie z dnia 4 grudnia 2007 r. , sygn. akt II OW 58/07, Lex nr 460711). Według art. 52 § 1 P.p.s.a., skargę do sądu można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, a zgodnie z § 2 tego przepisu przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się w przypadku wniesienia skargi na bezczynność na czynność materialno-techniczną, za jaką jest uznawana czynność wydania dziennika budowy, że warunkiem jej wniesienia jest skorzystanie ze środka określonego w art. 53 § 3 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a P.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt IV SAB/Po 22/11, Lex nr 1155209, patrz. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, C.H. Beck Warszawa 2014, wyd. 13, s. 531). W aktach sprawy znajduje się pismo skarżącego z dnia 11 lipca 2014 r. adresowane do OWINB, doręczone do wiadomości PINB i dotyczące niewydania przez ten ostatni organ dziennika budowy. Biorąc pod uwagę wyżej opisaną treść tego pisma, stwierdzić należy, że stanowi ono również skierowane do PINB wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w przedmiocie niewydania dziennika budowy. Za takim stanowiskiem Sądu przemawiają również poglądy wyrażone w orzecznictwie i piśmiennictwie, w których wskazuje się, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie jest instytucją prawa materialnego, ani procesowego prawa administracyjnego, ale pełni funkcję substratu środka zaskarżenia. Stanowi niesformalizowaną poza procesową czynność prawną (tak: K. Klonowski, "Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" - art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a., Przegląd Prawa Publicznego 2014/6, s. 28). Ustawodawca nie sformułował w stosunku do tego rodzaju czynności szczególnych wymagań o charakterze przedmiotowym i podmiotowym. Brak jest szczegółowych wymogów w zakresie wezwania do zaprzestania naruszeń prawa. W konsekwencji, wezwaniem nie będzie jedynie pismo, które nie spełnia podstawowych wymagań dla pism wnoszonych w postępowaniu administracyjnym. Również brak jest ustawowo określonych wymagań podmiotowych wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie ma informacyjny charakter i może stać się dla organu impulsem do podjęcia działań prowadzących do zmiany dotychczasowego stanowiska (tak: W. Piątek, Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Przegląd Sądowy 2013/9, s. 43). Z tego względu, kluczowe jest, aby organ otrzymał informacje, pozwalające na podjęcie aktywności w celu eliminacji naruszenia prawa (patrz: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 402/15, dostępne także na stronie internetowej Centralnej Bazy orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym istnieją też w orzecznictwie i piśmiennictwie poglądy, że przy zaskarżaniu bezczynności organu w zakresie dokonania czynności materialno-technicznej, skargę można wnieść do Sądu wprost, bez konieczności wyczerpywania środków zaskarżenia (patrz: postanowienie z dnia 15 czerwca 2009 r., sygn. akt II SAB/Wa 197/08, Lex nr 560407, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 221/10, Lex nr 756204, K. Klonowski Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" - art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a., Przegląd Prawa Publicznego 2014/6, s. 35-35). Odnośnie terminu do wniesienia skargi na bezczynność, to według podzielanych przez tut. Sąd poglądów przyjętych w orzecznictwie "Skarga na bezczynność organu nie jest ograniczona żadnym terminem określonym w art. 53 P.p.s.a. Korzystanie z środków zaskarżenia przewidzianych w postępowaniu administracyjnym jest warunkiem koniecznym wniesienia skargi stosownie do art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a., jednakże doręczenie stronie rozstrzygnięcia w tym przedmiocie nie rozpoczyna biegu terminu określonego w art. 53 § 1 P.p.s.a. Skarga na bezczynność może być bowiem skutecznie wniesiona aż do chwili "ustania stanu bezczynności", tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej przez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności." (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2011 r., sygn. akt I FSK 270/10, Lex nr 989892, podobnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt II SAB/Gl 80/10, Lex nr 786817). Zdaniem Sądu, skarżący składając pismo z dnia 11 lipca 2014 r. kwestionujące niewydanie mu przez PINB dziennika budowy, już wyczerpał wymagany tryb wezwania tego organu do usunięcia naruszenia prawa wywołanego jego bezczynnością, a termin na wniesienie skargi do tut. Sąd pozostawał dla niego otwarty do czasu ustania tejże bezczynności, zatem skarga również została wniesiona terminie. Oceniając natomiast sprawę pod kątem zarzutu skargi przyjdzie wyjaśnić, iż zgodnie z przepisem art. 82 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej należą sprawy określone w ustawie i niezastrzeżone do właściwości innych organów, a organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji jest co do zasady starosta. Jest to przepis kompetencyjny określający właściwość rzeczową organów administracji architektoniczno-budowlanej (starostów i wojewodów). Ustawodawca zdecydował się na przyjęcie zasady, że właściwym organem w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego jest organ administracji architektoniczno-budowlanej, chyba że ustawa stanowi inaczej. Oznacza to, że kompetencje organów nadzoru budowlanego muszą być wprost określone w ustawie, a nie dorozumiane na podstawie ich charakteru. Z kolei w art. 83 Prawa budowlanego unormowano właściwość rzeczową i instancyjną organów nadzoru budowlanego. Wyliczenie kompetencji powiatowego inspektora nadzoru budowlanego ma charakter wyczerpujący. Prawodawca wskazuje, że do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji należą kompetencje wymienione w ust. 1 komentowanego artykułu. Do właściwości wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji należą kompetencje i zadania określone w ust. 1, w sprawach wymienionych w art. 82 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego i nie ma pośród nich upoważnienia do wydawania dziennika budowy. Stąd organem właściwym do wydania dziennika budowy jest właściwy starosta, chyba, że chodzi o sprawę, która ze względu na rodzaj obiektu lub robót budowlanych jest zastrzeżona właściwość wojewody. Takie rozumienie powyższego przepisu zostało potwierdzone w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, przykładowo z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OW 60/05, z dnia 27 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OW 7/07, Lex nr 329141, z dnia 4 grudnia 2007 r., sygn. akt II OW 58/07, Lex nr 460711). W postanowieniu z dnia 27 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OW 7/07, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Brak jest racjonalnych powodów, aby w sprawie wydania dziennika budowy był właściwy powiatowy inspektor nadzoru budowlanego tylko z tego powodu, że inwestor występuje o wydanie dziennika budowy na kontynuację robót." O bezczynności organu można natomiast mówić wówczas, gdy pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia on, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy organ nie podjął żadnych czynności, jak i takiej, gdy czynności zostały wprawdzie podjęte, ale organ nie zakończył go stosownym aktem. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną, czy też niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności. Konsekwencją takiego rozumienia pojęcia bezczynności jest rozwiązanie przyjęte w art. 149 § 1 P.p.s.a., według którego w razie uwzględnienia skargi na bezczynność w sprawie podlegającej załatwieniu aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej jest zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu lub do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jak się uważa celem skargi na bezczynność jest bowiem doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednak bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Dlatego też w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie wskazuje się na specyfikę badania tego rodzaju skarg, polegającą na tym, że sąd ogranicza się do skontrolowania, czy organ rzeczywiście nie podjął działania, do którego był obowiązany. Wobec powyższego, podkreślić raz jeszcze trzeba, że zarzut bezczynności wobec Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie głubczyckim jest pozbawiony podstaw, gdyż brak jest przepisów prawa, które nakładałyby na niego obowiązek wydawania dziennika budowy. Jak bowiem wskazano już wyżej, na podstawie art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego, organem właściwym do wydawania dziennika budowy jest starosta. Poza tym zwrócić należy uwagę na fakt, iż postępowanie niniejsze służyć ma wyłącznie usuwaniu bezczynności organów administracji publicznej, a nie kontrolowaniu kwestii, które dotyczą merytorycznej prawidłowości zapadłych rozstrzygnięć. Tym samym w ramach tego postępowania sądowoadministracyjnego nie jest kontrolowana czynność materialno-techniczna wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie głubczyckim dziennika budowy. Wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia są dostępne również na stronie internetowej Centralnej Bazy orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.