II SAB/Op 82/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi P. K. na bezczynność Burmistrza Byczyny w przedmiocie informacji publicznej 1) umarza postępowanie, 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądza od Burmistrza Byczyny na rzecz P. K. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi skarga P. K. na bezczynność Burmistrza Byczyny w udzieleniu informacji publicznej. Wnioskiem z dnia 3 lipca 2014 r., przesłanym pocztą elektroniczną, P. K. wystąpił do Burmistrza Byczyny o udzielenie informacji publicznej dotyczącej tego, czy Gmina w okresie od 2012 r. do chwili obecnej zawierała umowy dotyczące obsługi prawnej, zastępstwa procesowego z kancelariami, radcami prawnymi i adwokatami, a jeśli tak, to domagał się udostępnienia treści umów. Pismem z dnia 13 lipca 2014 r. Burmistrz Byczyny poinformował wnioskodawcę, że Gmina Byczyna w okresie od 2012 r. do chwili obecnej zawarła umowy na obsługę prawną z dwoma kancelariami prawnymi. Jednocześnie, powołując się na przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, stwierdziła, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy i stąd też brak jest podstaw do udostępnienia treści zawartych umów. Pismo wysłane zostało drogą elektroniczną. P. K. - reprezentowany przez adwokata - pismem z dnia 26 listopada 2014 r., nadanym na poczcie w tym samym dniu, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Burmistrza Byczyny w zakresie udostępnienia żądanej informacji publicznej, zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Domagał się zobowiązania Burmistrza do udzielenia informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, a także zasądzenia kosztów postępowania. W przypadku udzielenia przez organ, po wniesieniu skargi, żądanej informacji publicznej lub wydania decyzji odmownej, wnosił o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi, przedstawiając stan faktyczny oraz powołując się na art. 61 Konstytucji RP, wskazał na prawo uzyskania informacji o działalności organów władzy państwowej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Wywodził, że prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji m.in. o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz innych osób w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym. Podniósł, że informacją publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a więc także, stosownie do art. 6 ust. 1 ust. 5 lit c ustawy treść dokumentów - umów cywilnoprawnych, gdy dotyczą spraw publicznych (np. wydatków ze środków publicznych). Zgodnie z przepisami ustawy, udostępnienie informacji - co do zasady - następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni. Zatem, fakt nieudzielenia informacji objętej wnioskiem oraz brak innych przewidzianych prawem działań w załatwieniu wniosku, naruszają prawa skarżącego i jednocześnie świadczą o bezczynności organu. Burmistrz Byczyny, w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi w całości, przeprowadzenie dowodu z kopii zawartych umów z kancelariami na obsługę prawną, oświadczenia Burmistrza z dnia 3 grudnia 2014 r. oraz o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu organ potwierdził okoliczności podniesione w skardze i wyjaśnił, że organ nie pozostawał w bezczynności, gdyż skarżący uzyskał w ciągu 10 dni informację co do zawieranych umów na obsługę prawną. Natomiast odmowa udostępnienia treści umów, jakie Gmina Byczyna zawarła z kancelariami prawnymi, wynika z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W dniu 29 grudnia 2014 r. do Sądu wpłynęło pismo skarżącego z wnioskiem o umorzenie postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. i zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W ocenie skarżącego, w sprawie wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości, ponieważ przed wydaniem rozstrzygnięcia przez Sąd organ udostępnił żądaną informację publiczną, choć uczynił to już po wniesieniu skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie w sprawie należało umorzyć. W niniejszej sprawie skarżący wniósł skargę na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej. Uwzględniając zatem przedmiot sprawy wskazać należy, że dostęp do informacji publicznej reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782), zwana dalej również "ustawą". Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Ustawa nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej i dlatego jej udostępnienie następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Forma decyzji zastrzeżona została przez ustawodawcę w art. 16 ust. 1 ustawy i dotyczy odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy. Mając na uwadze powyższe regulacje przyjąć należy, że bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej występuje wtedy, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w terminie - wskazanym w art. 13 ustawy - odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno- technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia. Podkreślić przy tym trzeba, że nie jest możliwe postawienie organowi zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie jest w posiadaniu organu, w szczególności zaś, gdy nie istnieje i wobec tego organ jej nie udostępnia, a także nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji już istniejącej, będącej w posiadaniu organu, a rozstrzygnięcie określone w art. 16 ust. 1 ustawy jest wydawane, gdy istniejąca informacja nie może być udostępniona. W braku takiej informacji organ nie ma, zatem obowiązku wydania decyzji odmawiającej jej udostępnienia, lecz powinien poinformować wnioskodawcę o braku żądanej informacji. Takie pismo informujące ma postać czynności materialno–technicznej, która stanowi odpowiedź na wniosek i chroni organ od zarzutu bezczynności. Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi stwierdzić należy, że skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej nie wymaga dla jej skutecznego wniesienia uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa (por. m.in. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 285/11; postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08; postanowienie NSA z dnia 3 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1382/07; wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05 - http://www.nsa.orzeczenia.gov.pl). W związku z powyższym skargę uznać należało za dopuszczalną. Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28). Nie sposób nie zauważyć również, że prawo obywateli do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne przewidziano w Konstytucji RP w art. 61. Prawo to, stosownie do ust. 2 obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, przy czym przepisy Konstytucji RP nie zawężają tego pojęcia do dokumentów urzędowych. Informację publiczną stanowi zatem zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji zdań przewidzianych prawem oraz tych, które tylko w części dotyczą organu, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji, a niewątpliwie umowy zawarte przez organ z podmiotami świadczącymi usługi na jego rzecz mają charakter informacji publicznej. W art. 6 ustawy ustawodawca zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informacje publiczną. Wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpujący (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy, niepełny. Świadczy o powyższym użyte przez ustawodawcę sformułowanie "w szczególności". Art. 6 ust. 1 ustawy ustala, zatem jedynie w sposób przykładowy zakres przedmiotowy pojęcia informacji publicznej. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującym jest treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Żądane przez skarżącego informacje stanowią dane publiczne, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4a ustawy i stąd też na organie, co do zasady ciążył obowiązek ich udostępniania. Zasadnie zatem skarżący uznaje, że informacje, o które wystąpił pismem z dnia 3 lipca 2014 r. mieszczą się w kręgu informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż dotyczą spraw o charakterze publicznym. Dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest bowiem treść oświadczenia woli lub wiedzy utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy (art. 6 ust. 2 ustawy). Domaganie się, zatem przez skarżącego dostępu do informacji związanej z treścią określonych umów zawartych na obsługę prawną organu, które stanowiły informację publiczną powodowało, że organ dysponując taką informacją publiczną miał obowiązek jej udostępnienia, bądź odmowy udostępnienia, jeżeli jego zdaniem stały temu na przeszkodzie przepisy prawa. Jednak odmowa udostępnienia informacji publicznej musi przybrać formę decyzji. Niewydanie decyzji w takiej sprawie jest bezczynnością. Art. 16 ust. 1 i 2 ustawy stanowi, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni, a uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia. Ustawa o dostępie do informacji publicznej wprowadza regułę, że odmowa udostępnienia informacji określonej we wniosku następuje wyłącznie w formie decyzji administracyjnej. Brak takiej decyzji i nieudostępnienie informacji stanowi bezczynność organu. Taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Organ nie udzielił żądanej informacji, ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia o momentu złożenia skargi. Ze względu na brzmienie przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy Burmistrz Byczyny jest podmiotem należącym do kręgu podmiotów, objętych regulacjami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis ten stanowi bowiem, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Podkreślenia wymaga nadto, że w przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji. Okoliczności zwalniające organ administracji z zarzutu bezczynności zawsze muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny. Dla uznania, że organ nie pozostaje w bezczynności nie jest wystarczające wdanie się w korespondencję wyjaśniającą wątpliwości, bez podejmowania czynności proceduralnych. Tego rodzaju pogląd koresponduje z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu jest jego prawnym obowiązkiem. Posiadając kompetencję w określonym zakresie organ administracji ma obowiązek czynić z niej użytek, a niezrealizowanie tego obowiązku jest jednoznaczne z bezczynnością organu (J. Boć, Prawo administracyjne, Wrocław 2004 r., J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Wyd. Zakamycze, Kraków 2005 r.). Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia zwłaszcza, gdy nie podejmuje w prawnie ustalonym terminie żadnych czynności w sprawie lub gdy jakkolwiek prowadzi postępowanie, to jednak mimo ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie aktu, ani innej czynności (por. wyroki NSA z dnia: 20 lipca 1990 r., sygn. akt I SAB 60/99; 19 lutego 1999 r., sygn. akt IV SAB 153/98; 27 stycznia 1999 r., sygn. akt I SAB 142/98 – powołana strona internetowa). Wbrew zatem stanowisku Burmistrza Byczyny, pozostawał on w bezczynności, gdyż nie udostępnił w przewidzianym terminie kopii zawartych umów, ani też nie wydał decyzji o odmowie ich udostępnienia. W myśl art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji, bądź dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z przepisu tego wynika, że dokonanie przez organ czynności żądanej przez skarżącego wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność organu nawet wówczas, gdy czynność ta została podjęta z naruszeniem przewidzianego terminu. Zauważyć przy tym trzeba, że przepis art. 54 § 3 P.p.s.a. umożliwia organowi dokonanie żądanej czynności, co do której postawiono mu zarzut bezczynności, także po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność. Zgodnie z tym przepisem organ, którego bezczynność zaskarżono, może bowiem w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Oznacza to, że do czasu rozpoznania skargi przez sąd może on uczynić zadość żądaniu skarżącego, co do którego pozostawał w bezczynności. Taka sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie. Organ składając odpowiedź na skargę dołączył do niej kopie żądanych przez skarżącego dokumentów. Uwzględnienie skargi przez organ w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a. powoduje, że przestaje istnieć sprawa sądowoadministracyjna. Skutkuje to bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego, co stanowi przesłankę umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe z innych przyczyn, niż wskazane w art. 161 § 1 pkt 1 (cofnięcie skargi) i pkt 2 (śmierć strony, gdy przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego, chyba że udział w sprawie zgłasza osoba, której interesu prawnego dotyczy wynik postępowania). Bezprzedmiotowość, o której mowa w art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. zachodzi m.in. wówczas, gdy w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed wydaniem wyroku, przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia. Określenie "stało się" oznacza ujawnienie przyczyny, która w chwili wniesienia skargi nie istniała, a wystąpiła dopiero w toku rozpoznawania sprawy. Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie poglądem, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, przepis art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. będzie miał zatem zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności (tak: uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, LEX nr 463487). Mając na uwadze okoliczności przedmiotowej sprawy uznać należało, że wnioskowana informacja została udzielona skarżącemu, choć już po wniesieniu skargi do Sądu. Stąd też, nie można uznać, że organ nadal pozostaje w bezczynności i dlatego przyjąć należało, że w niniejszej sprawie przestał istnieć przedmiot sprawy w postaci bezczynności organu, gdyż w momencie rozpoznawania przez Sąd skargi organ nie pozostawał już w bezczynności. Tym samym brak było podstaw do zastosowania przepisu art. 149 P.p.s.a., tj. zobowiązania organu do podjęcia czynności w wyznaczonym terminie. Biorąc więc pod uwagę, że niniejsze postępowanie sądowe okazało się bezprzedmiotowe, konieczne stało się jego umorzenie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., orzeczono jak w pkt 1 sentencji. Rozstrzygnięcie o zwrocie skarżącemu kosztów postępowania sądowego podjęto natomiast na zasadzie art. 201 § 1 P.p.s.a. oraz art. 205 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z art. 201 § 1 P.p.s.a. zwrot kosztów przysługuje skarżącemu od organu, w tym przypadku od Burmistrza Byczyny, w razie umorzenia postępowania z przyczyny wskazanej tym przepisem. W analizowanym stanie faktycznym, jak wynika z przedstawionym rozważań Sądu, doszło do przekroczenia przez organ terminu do udzielenia informacji publicznej, zatem organ pozostawał w bezczynności. Opóźnienie w udzieleniu informacji nie było znaczne, a ponadto organ wyjaśnił, że pozostawał w przekonaniu, iż realizacji wniosku skarżącego stoi na przeszkodzie konieczność ujawnienia danych osobowych osób świadczących obsługę prawną gminy. W tej sytuacji Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1 P.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł w tym zakresie, jak w punkcie drugim sentencji wyroku, działając na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.