II SO/Op 13/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu w dniu 16 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku M. B. o wymierzenie grzywny Staroście Namysłowskiemu za nieprzekazanie skargi na bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej postanawia oddalić wniosek. Pismem z dnia 10 marca 2021 r. M. B. złożył do Starosty Namysłowskiego wniosek o udostępnienie informacji na temat nagród dla pracowników Starostwa w 2019 r. i 2020 r. pełniących funkcje naczelników wydziałów w Starostwie. W odpowiedzi z dnia 24 marca 2021 r., Starosta Namysłowski poinformował skarżącego, że część naczelników jest zobowiązana do składania oświadczeń majątkowych, a te są dostępne na stronach BIP Starostwa Powiatowego w Namysłowie. Poinformował też o wysokości nagród otrzymanych w roku 2020 przez jednego z nich, a co do osoby pełniącej funkcję naczelnika, która przeszła na emeryturę, odesłał do lektury jawnego oświadczenia majątkowego na stronach BIP Starostwa Powiatowego w Namysłowie. Co do pozostałych osób, zatrudnionych na stanowiskach naczelników, wskazał, iż informacja na temat otrzymanych przez nich nagród nie stanowi informacji publicznej, bowiem nie dotyczy osób wydających decyzję i zobowiązanych tym samym do składania jawnych oświadczeń majątkowych. Pismem z dnia 23 maja 2021 r. (data wpływu do Starostwa Powiatowego w Namysłowie 24 maja 2021 r.) M. B. wniósł skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej odnośnie nagród naczelników zatrudnionych w Starostwie. Organ odpowiedział na skargę pismem z dnia 21 czerwca 2021 r., nadanym listem poleconym w dniu 22 czerwca 2021 r. (data stempla pocztowego) i wniósł o jej oddalenie. M. B. pismem z dnia 4 lipca 2021 r. złożył do tut. Sądu wniosek o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie skargi na bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej w terminie. Skarżący w dniu 13 lipca 2021 r., na wezwanie Sadu, uzupełnił brak formalny wniosku poprzez jego podpisanie. Odpowiadając na wniosek o wymierzenie grzywny, Starosta Namysłowski wniósł o jego nieuwzględnienie. Organ wskazał, że skarga wpłynęła do Starostwa w dniu 24 maja 2021 r., a odpowiedź na nią wraz z kompletem akt administracyjnych organ przekazał do Sądu w dniu 22 czerwca 2021 r. Nie jest zatem zgodne ze stanem faktycznym, że organ nie przekazał skargi do Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 54 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., przywoływanej dalej jako: "p.p.s.a."), skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie jest przedmiotem skargi. Organ zaś przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W sprawie tej należy uwzględnić, że stosownie do art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm., zwanej dalej: "u.d.i.p.") do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a, z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Podkreślenia wymaga, że wymierzenie grzywny za nieprzekazanie skargi sądowi następuje na wniosek strony, sąd administracyjny nie jest nim jednak związany i wymierzenie grzywny pozostawione jest do jego uznania, o czym świadczy redakcja art. 55 § 1 p.p.s.a. Nie tylko zatem wysokość grzywny, ale także samo jej wymierzenie zależy od uznania sądu. Jak w przypadku każdego rodzaju uznania w państwie praworządnym, także uznanie sądowe i przyznana sądom dyskrecjonalność nie oznaczają dowolności i arbitralności działania, ale wymagają uzasadnienia, którego adekwatność w danym przypadku podlega weryfikacji w powiązaniu z okolicznościami sprawy. Rozwiązania legislacyjne polegające na oddaniu rozstrzygnięcia ocenie i uznaniu organu (sądu) dotyczą spraw, w których za zasadne przyjmuje się miarkowanie skutków, tak aby stosowanie prawa prowadziło do efektów sprawiedliwych, ekonomicznych, społecznie racjonalnych. W judykaturze przyjęto zgodnie, że grzywna, o jakiej mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter mieszany, tj. dyscyplinująco - restrykcyjny, a wyłączną, materialnoprawną przesłanką wymierzenia grzywny jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. Powołana przez wnioskodawcę uchwała NSA o sygn. akt II GPS 3/09, dotyka ww. kwestii, a ponadto wskazuje, że art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., przewidujący możliwość umorzenia postępowania sądowego, nie ma zastosowania w przypadku, gdy po wniesieniu wniosku o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 powołanej ustawy organ przekazał skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Podejmując rozstrzygnięcie w takiej sprawie sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. charakter, przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., czas jaki upłynął od wniesienia skargi, a także okoliczność, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny organ obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (por. też postanowienie NSA z dnia 5 lipca 2006 r., II OSK 1024/06, ONSAiWSA z 2006 r., nr 6 poz. 156). Uwzględnienia przy tym wymaga, że skoro w art. 55 § 1 p.p.s.a. ustawodawca posłużył się zwrotem "może orzec o wymierzeniu grzywny", to należy przyjąć, że godził się z przypadkami, w których uchybienie obowiązkowi przekazania skargi sądowi nie będzie w ten sposób sankcjonowane. Rzeczą sądu jest natomiast ocena, za jakim rozstrzygnięciem przemawiają okoliczności konkretnej sprawy. Należy podkreślić, że naruszeniem art. 55 § 1 p.p.s.a. byłoby mechaniczne nakładanie grzywny w każdym przypadku naruszenia obowiązku przekazania skargi do sądu. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, niesporne jest, że Starostwa Namysłowski nie wypełnił obowiązków, o których mowa w art. 54 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., doszło więc do naruszenia przez organ art. 54 § 2 p.p.s.a. Opóźnienie w przekazaniu skargi wyniosło 15 dni. Nie może być więc uznane za znaczne, choć z całą pewnością nie zasługuje na aprobatę. Biorąc pod uwagę fakt, iż skarga wpłynęła do Sądu przed rozpoznaniem wniosku o ukaranie grzywną organu, jak i okoliczność, że uchybienie terminu nie było znaczne i intencjonalne, a wniosek o wymierzenie grzywny skarżący złożył w dniu 4 lipca 2021 r., a zatem już po przesłaniu przez organ jego skargi na bezczynność, Sąd uznał, że nie zachodzi w tejże sprawie konieczność nałożenia na organ grzywny za nieprzekazanie skargi. Przepis art. 55 § 1 p.p.s.a., zmierza przede wszystkim do wyegzekwowania od organu administracji wypełnienia przezeń obowiązków procesowych. Ponieważ sytuacja będąca przedmiotem oceny Sądu ma charakter incydentalny i jednostkowy, kładzenie nacisku na funkcję represyjną i nałożenie kary grzywny na organ nie jest uzasadnione. Wskazać w tym zakresie można także na argumentację jaką posłużył się NSA w sprawie o sygn. akt II GZ 78/08. Sąd ten zwracając uwagę na przewidzianą przez ustawodawcę sekwencję środków służących realizacji celu przyśpieszenia postępowania i zdyscyplinowania organu stwierdził, że nałożenie grzywny nie służy zastosowaniu represji wobec organu, lecz umożliwieniu rozpoznania sprawy. Dalej podniósł, że odrębność postępowania wywołanego wnioskiem o wymierzenie organowi grzywny oparta jest na założeniu jego usytuowania w przedziale czasowym pomiędzy wniesieniem skargi, a jej przekazaniem do Sądu wraz z aktami i odpowiedzią na skargę. Dlatego też uznanie, że nałożenie grzywny ma charakter represyjny i zmierza głównie do ukarania podmiotu odpowiedzialnego za opóźnienie w przekazaniu skargi i akt, pozwalałoby na nałożenie takiej grzywny nawet w przypadku złożenia wniosku po przekazaniu akt i skargi. Takie działanie byłoby jednak niezasadne i nieuprawnione. Sytuacja opisana w zaprezentowanym wyżej orzeczeniu, odzwierciedla sytuację w przedmiotowej sprawie, a mianowicie: wniosek o wymierzenie grzywny wpłynął już po przekazaniu przez organ skargi wraz z aktami administracyjnymi sprawy do Sądu. Wymierzenie zatem organowi grzywny, w ocenie Sadu, stanowiłoby nadmierną i nieadekwatną represję, a nie spełniłoby już wobec organu, z oczywistych względów, swojej głównej dyscyplinującej funkcji. Z tych wszystkich względów, w oparciu o treść art. 55 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.