II SO/Op 15/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2011 r. na rozprawie sprawy z wniosku A. F. o wymierzenie grzywny Radzie Miasta Kędzierzyn-Koźle za nieprzekazanie w terminie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę postanawia 1) wymierzyć Radzie Miasta Kędzierzyn-Koźle grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych, 2) zasądzić od Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle na rzecz A. F. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 29 lipca 2011 r. A. F. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu o wymierzenie grzywny Gminie Kędzierzyn-Koźle, wskazując, że w dniu 15 czerwca 2011 r. w Urzędzie Miasta złożona została skarga, kierowana przez nią do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, "na uchwałę Rady Miasta z dnia 20.12.2010 r. nr 7/III/10". Skarżąca zarzuciła, że skarga ta dotychczas nie została przekazana do Sądu. Do wniosku skarżąca dołączyła kserokopię pisma z dnia 15 czerwca 2011 r., opatrzonego prezentatą Kancelarii Ogólnej Urzędu Miasta Kędzierzyn-Koźle z datą 15 czerwca 2011 r. W odpowiedzi na powyższy wniosek, Gmina Kędzierzyn-Koźle, reprezentowana przez Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla, wniosła o jego oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśniono, że złożona przez skarżącą w dniu 15 czerwca 2011 r. skarga na uchwałę Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle Nr III/7/10 z dnia 20 grudnia 2010 r. w sprawie utworzenia gminnego zakładu budżetowego pod nazwą Miejski Zakład Cmentarny, została włączona do znajdujących się w Urzędzie akt administracyjnych wcześniej prowadzonej sprawy, zakończonej prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 kwietnia 2011 r., sygn. akt I SA/Op 174/11. Z uwagi na występowanie nazwiska skarżącej również i w tej sprawie, jak i identyczność stanu faktycznego oraz prawnego tej sprawy z opisywanym w skardze, omyłkowo przyjęto, że pismo to nie jest nową skargą. Z tych powodów nie została ona przekazana do Sądu w ustawowym terminie. Podając, że skarga zostaje przekazana Sądowi, podkreślono incydentalny i jednostkowy charakter zaistniałego zdarzenia, wynikający wyłącznie z pomyłki oraz wskazano, że w dotychczasowej praktyce Prezydenta Miasta Kędzierzyn-Koźle podobna sytuacja nie miała miejsca, a opóźnienie w przekazaniu akt sprawy nie jest znaczne. Końcowo wywiedziono, że za oddaleniem skargi przemawiają zarówno powyższe okoliczności, jak również i to, że funkcja prewencyjna grzywny, przewidzianej w razie niezachowania terminu przekazania akt, spełniła swoją rolę i nie ma uzasadnienia represyjne jej stosowanie. W piśmie procesowym z dnia 10 października 2011 r. A. F. podniosła, że nieprzekazanie akt w terminie jest skutkiem nieprzeczytania treści skargi i stanowi przejaw lekceważącego stosunku do obywatela. Dodała, że celem złożonego wniosku nie jest chęć "gnębienia" organu karami, ale dążenie do wymuszenia obowiązku poszanowania jej praw. Z urzędu Sądowi wiadomym jest, że skarga A. F. na uchwałę Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle Nr III/7/10 z dnia 20 grudnia 2010 r. w sprawie utworzenia gminnego zakładu budżetowego pod nazwą Miejski Zakład Cmentarny, została złożona w biurze podawczym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wraz z aktami administracyjnymi oraz odpowiedzią na skargę w dniu 12 września 2011 r. Skarga ta, zarejestrowana w repertorium sądowym pod sygnaturą akt I SA/Op 374/11, została odrzucona postanowieniem tut. Sądu z dnia 21 października 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi (§ 1). Organ ten przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (§ 2). Na gruncie rozpoznawanej sprawy zaznaczyć trzeba na wstępie, że przedmiotem skargi wniesionej przez A. F. była uchwała Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle, a zatem skarga dotyczyła działalności tejże Rady, będącej z mocy art. 11a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), organem stanowiącym gminy. W niniejszej sprawie nie jest kwestionowany fakt, że organ nie zastosował się do wymogu wynikającego z cytowanego na wstępie przepisu, gdyż skarga A. F., złożona w dniu 15 czerwca 2011 r., została przekazana do tut. Sądu wraz z odpowiedzią oraz aktami administracyjnymi w dniu 12 września 2011 r. (data wpływu do Sądu), a zatem z 59-dniowym przekroczeniem terminu określonego w art. 54 § 2 P.p.s.a, który rozpoczął bieg 16 czerwca 2011 r. i upłynął z dniem 15 lipca 2011r. W myśl art. 55 § 1 P.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Według Komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2011 r. (Mon. Pol. Nr 11, poz. 120), przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w 2010 r. wyniosło 3224,98 zł. Z tego względu, stosownie do art. 154 § 6 P.p.s.a. w związku z art. 55 § 1 P.p.s.a., maksymalna wysokość grzywny wynosi 32249,80 zł. Z uwagi na argumentację A. F. oraz stanowisko wyrażone w odpowiedzi na wniosek, odnotować wypada, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się jednolicie, iż grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a., nie jest jedynie środkiem dyscyplinującym, ale posiada charakter mieszany, tj. dyscyplinująco-restrykcyjny, a wyłączną przesłanką orzeczenia o jej wymierzeniu jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 1024/06, opubl. ONSAiwsa 2006, nr 6, poz. 156 oraz uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FPS 1/08, opubl. ONSAiwsa 2008, nr 3, poz. 42). O ile funkcja dyscyplinująca ukarania grzywną, polegająca na przymuszeniu organu grzywną do przesłania skargi, odpowiedzi na skargę oraz akt sprawy, aktualizuje się wówczas, gdy organ nie dopełnił tej czynności, to o funkcji represyjnej można mówić wtedy, gdy wprawdzie omawiane obowiązki zostały przez organ wykonane, jednak z przekroczeniem określonego w ustawie terminu. Ta funkcja znajduje uzasadnienie w potrzebie ochrony konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, a którego realizacja napotyka przeszkodę w razie niedopełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 P.p.s.a. W orzecznictwie podnosi się również, że poza wskazanymi wyżej dwoma funkcjami, wymierzenie grzywny z art. 55 § 1 P.p.s.a. pełni ponadto funkcję prewencyjną, gdyż ukaranie organu służy także zapobieganiu naruszenia prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i inne organy (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09, ONSAiwsa 2010, nr 1, poz. 2). Zauważyć jeszcze należy, że złożenie wniosku o wymierzenie organowi grzywny wszczyna postępowanie sądowoadministracyjne odrębne od postępowania wszczynanego właściwą skargą. W tych okolicznościach przekazanie Sądowi skargi po upływie terminu określonego w art. 54 § 2 P.p.s.a. oraz po złożeniu przez skarżącego wniosku o wymierzenie grzywny, ale przed jego rozpatrzeniem przez sąd, nie stanowi o bezprzedmiotowości tego odrębnego postępowania w rozumieniu art. 161 § 1 P.p.s.a., co skutkowałoby sugerowanym w odpowiedzi na wniosek orzeczeniem o jego umorzeniu. W świetle powyższego, na byt postępowania w przedmiocie wymierzenia grzywny nie ma także wpływu okoliczność, na jakim etapie znajduje się postępowanie sądowoadministracyjne uruchomione skargą, której spóźnionego przekazania dotyczył wniosek, a w szczególności fakt zakończenia tego postępowania. Dodać również trzeba, że sformułowanie "sąd może orzec o wymierzeniu organowi grzywny", użyte przez ustawodawcę w art. 55 § 1 P.p.s.a., oznacza, że podejmując rozstrzygnięcie w tej sprawie, sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie jej okoliczności, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, a także, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (por. T. Woś [w] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 259). Reasumując należy stwierdzić, że okoliczności, które spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi pozostają bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, gdyż wyłączną materialnoprawną przesłanką wymierzenia grzywny jest niewykonanie wskazanych w ustawie obowiązków, natomiast okoliczności te mogą mieć wpływ na wysokość grzywny, gdyż sądowi orzekającemu w przedmiocie wymierzenia grzywny ustawodawca pozostawił swobodny zakres ustalenia jej wysokości w granicach określonych w art. 55 § 1 w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a. Pozwala to zatem na wymierzenie grzywny w wysokości adekwatnej do stopnia uchybienia przez organ obowiązkowi przesłania skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w wyznaczonym w ustawie terminie, w tym uwzględnienia okresu, w jakim organ pozostawał w zwłoce, a także okoliczności faktycznych, które legły u podstaw uchybienia przez organ temu obowiązkowi. W ocenie Sądu, ustalone w niniejszej sprawie okoliczności odpowiadają dyspozycji przepisu art. 55 § 1 P.p.s.a., wobec czego wniosek o wymierzenie organowi grzywny jest uzasadniony i podlega uwzględnieniu. Podnoszone w odpowiedzi na wniosek argumenty, że nieterminowe przekazanie skargi jest sytuacją o charakterze incydentalnym i nie jest skutkiem działania celowego, a jedynie wynikiem pomyłkowego włączenia pisma skarżącej do akt poprzedniej sprawy, nie ma znaczenia dla zaistnienia podstaw do wymierzenia grzywny. Okoliczność ta ma jednak wpływ na ustalenie wysokości grzywny. W tych warunkach, biorąc pod uwagę - z jednej strony - sam fakt niewypełnienia przez organ powinności określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie, jak również przyczyny jego niedotrzymania oraz czas, jaki upłynął od wniesienia skargi do jej przekazania do Sądu, natomiast z drugiej strony - okoliczność, że przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny organ wypełnił ciążący na nim obowiązek i przekazał skargę do tut. Sądu, w związku z czym grzywna nie ma w przedmiotowej sprawie charakteru dyscyplinującego, ale wyłącznie represyjno-prewencyjny, zdaniem składu orzekającego, uzasadnione jest wymierzenie grzywny w kwocie 500 zł. Określając wysokość grzywny Sąd uwzględnił zarówno przyczyny nieprzekazania skargi, sprowadzających się w istocie do zaniedbania obowiązków procesowych przez organ, jednak niewynikających z celowego działania, jak również okres przekroczenia ustawowego terminu, a także ostateczne wykonanie obowiązku oraz fakt, że skarga na uchwałę Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle została rozpoznana przez Sąd przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny. W przekonaniu Sądu, wymierzenie grzywny w tak określonej wysokości spełni również funkcję prewencyjną, gdyż zapobiegnie zaistnieniu w przyszłości podobnych opóźnień w wywiązywaniu się organu z ustawowo nałożonych obowiązków. Z tych względów, na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a orzeczono, jak w pkt 1 sentencji postanowienia. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, w zw. z art. 64 § 3 P.p.s.a., a zasądzona kwota 100 zł odpowiada wartości uiszczonego wpisu sądowego