II SO/Op 19/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Grażyna Jeżewska – spr. Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Starosty Kluczborskiego, w przedmiocie wymierzenia grzywny za nieprzekazanie skargi na bezczynność w sprawie informacji publicznj postanawia: 1) wymierzyć Staroście Kluczborskiemu grzywnę w wysokości 200 (dwieście) złotych, 2) zasądzić od Starosty Kluczborskiego na rzecz A. K. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi kolejny wniosek A. K. z dnia 9 sierpnia 2013 r. o wymierzenie Staroście Kluczborskiemu grzywny, na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz 270, ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a. w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., za nieprzekazanie Sądowi skargi wraz z aktami administracyjnymi i odpowiedzią na skargę w terminie, o którym mowa w art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu wniosku A. K. podniósł, że w dniu 24 stycznia 2013 r., działając zgodnie z art. 54 § 1 P.p.s.a., wniósł za pośrednictwem organu skargę na bezczynność Starosty Kluczborskiego. Skarga wpłynęła do organu w dniu 28 stycznia 2013 r. i pomimo upływu terminu do jej przekazania do Sądu nie nadano jej dalszego biegu i nie przesłano do Sądu. Podkreślał, że wniesiona skarga dotyczyła wniosku z dnia 16 października 2012 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej co do finansowania z budżetu powiatu Przedsiębiorstwa [...] w [...] sp. z o.o. Dodał, że pismem z dnia 19 lutego 2013 r., doręczonym skarżącemu w dniu 1 marca 2013 r., organ uwzględnił w całości we własnym zakresie skargę i udzielił wnioskowanej informacji, jednakże w dalszym ciągu nie przekazał skargi do Sądu. Nadto wskazał, że sprawa nieprzekazania ww. skargi do Sądu była już rozpatrywana przez WSA w Opolu pod sygn. II SO/Op 7/13 i postanowieniem z dnia 14 maja 2013 r. wymierzono organowi grzywnę w wysokości 500 zł. W odniesieniu do tego wskazał, że pomimo "upływu blisko dwóch miesięcy od uprawomocnienia się ww. orzeczenia" organ w dalszym ciągu nie przekazał skargi do rozpatrzenia przez Sąd, co ustalił w Wydziale Informacji Sądowej, stąd wniosek o ponowne ukaranie organu grzywną. Skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. Starosta Kluczborski w odpowiedzi wniósł o oddalenie wniosku. Uzasadniając swoje stanowisko w tym zakresie potwierdził przytoczone przez skarżącego fakty i wskazując na nie stwierdził, że działając na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. dokonał ponownej weryfikacji własnego działania bez konieczności angażowania sądu administracyjnego. Stąd też pismem z dnia 19 stycznia 2013 r. (błędnie organ podał dane dotyczące tego pisma, powinno być z dnia 19 lutego 2013 r.) udzielił skarżącemu żądanej informacji. Uwzględnienie w całości złożonej skargi spowodowane było, jak to określił organ, przeoczeniem wniosku i brakiem stosownej informacji w tym zakresie, na co miał wpływ fakt, że obecnie wnioski wnoszone są także za pośrednictwem poczty elektronicznej, a zdarzają się incydentalnie. Poza tym organ podał, że udzielając odpowiedzi na wniosek A. K. z dnia 2 maja 2013 r. przedłożył Sądowi akta sprawy oraz 2 egzemplarze skargi (sygn. akt II SO/Op 7/13) i w tym zakresie wykonał w pełni dyspozycję wynikającą ze stosownych przepisów w tej mierze. W piśmie procesowym z dnia 5 listopada 2013 r., będącym odpowiedzią na stanowisko organu w przedmiotowej sprawie, A. K. powołał się na informację uzyskaną w Wydziale Informacji Sądowej, wskazując, że skoro do dnia wniesienia ponownego wniosku o ukaranie organu grzywną skarga nie została zarejestrowana w Sądzie, to wniosek o ukaranie organu jest w pełni zasadny. Podkreślił, że chociaż organ ostatecznie przekazał skargę do Sądu (sygn. akt II SAB/Op 73/13), jednakże nastąpiło to z poważnym uchybieniem terminu i dopiero po złożeniu powtórnego wniosku o ukaranie go grzywną, tymczasem przesłanie skargi do Sądu po złożeniu takiego wniosku nie może skutkować umorzeniem postępowania ani oddaleniem wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Wniosek skarżącego o wymierzenie kolejnej grzywny organowi za nieprzekazanie skargi i akt sprawy w terminie jest zasadny. Zgodnie z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. P.p.s.a., organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, ma prawny obowiązek przekazania skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Przy czym w sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej termin ten jest krótszy i wynosi 15 dni, licząc od dnia otrzymania skargi przez organ. Termin ten wynika z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198, ze zm.), który to przepis ma charakter przepisu szczególnego. Stosownie zaś do art. 55 § 1 P.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., Sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Z treści przytoczonego przepisu wynika zatem, że wyłączną przesłanką materialnoprawną orzeczenia o wymierzeniu grzywny jest niewypełnienie przez organ obowiązków wynikających z przepisu art. 54 § 2 P.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie bądź, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, w terminie określonym w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zauważyć także trzeba, że cytowany przepis art. 55 § 1 P.p.s.a. nie obliguje sądu do wymierzenia grzywny. Kwestia ta pozostawiona jest uznaniu sądu. Użyte przez ustawodawcę sformułowanie, iż sąd "może" orzec o wymierzeniu organowi grzywny oznacza, że przy rozstrzygnięciu wniosku skarżącego należy wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, tj. jej charakter, przyczyny niewypełnienia obowiązków, czas jaki upłynął od wniesienia skargi, oraz okoliczność, czy organ przed rozpatrzeniem wniosku obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska Prawo o postępowaniu przesądami administracyjnymi Komentarz, Warszawa 2005, s. 259). Poza tym, wyłączną materialnoprawną przesłanką wymierzenia grzywny jest niewypełnienie obowiązku określonego w art. 54 § 2 P.p.s.a. Samo wykonanie obowiązku, określonego we wskazanym przepisie, lecz po terminie, nie uzasadnia odstąpienia od wymierzenia grzywny. Wprawdzie nie ma już potrzeby wymierzania grzywny w celu zdyscyplinowania organu do wykonania obowiązku przekazania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, albowiem organ ostatecznie wykonał ten obowiązek, jednakże obowiązek ten został wykonany z uchybieniem terminu. Wymierzona grzywna stanowi w takim przypadku sankcję za naruszenie prawa i spowodowanie, że sprawa sądowoadministracyjna nie mogła być rozpatrzona bez nieuzasadnionej zwłoki. Odnotować również należy, co słusznie dostrzegł skarżący, że w sytuacji, gdy organ przekazał sprawę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę po złożeniu wniosku o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a., postępowanie w przedmiocie wymierzenia grzywny nie staje się bezprzedmiotowe i nie znajduje zastosowania w tej sprawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09, opubl. http://www.nsa.gov.pl). Wymierzenie grzywny w takiej sytuacji, nie tylko pełni funkcję represyjną, ale ma ono także funkcję prewencyjną i służy zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w ww. uchwale. Nadto, jeśli ponowny wniosek strony skarżącej o wymierzenie grzywny w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. jest uzasadniony faktem, że mimo wymierzenia grzywny organ nadal nie przesyła sądowi akt sprawy wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę, to nie ma przeszkód procesowych, aby taki wniosek uwzględnić. W szczególności nie będzie to wkraczało w instytucję określoną w art. 171 P.p.s.a., gdyż po pierwsze powagą rzeczy osądzonej objęte są tylko rozstrzygnięcia merytoryczne zawarte w wyrokach, a po wtóre kolejny okres pozostawania organu w zwłoce stanowi nowy element faktyczny, na którym można oprzeć nowe żądanie (por. postanowienie NSA z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt I OZ 418/12, opubl. http://www.nsa.gov.pl) W niniejszej sprawie Starosta Kluczborski nie uczynił zadość wymogom art. 54 § 2 P.p.s.a. Z akt sprawy wynika, że skarga na bezczynność Starosty Kluczborskiego do dnia rozstrzygania o wniosku skarżącego o ponowne wymierzenie grzywny nie została przekazana do Sądu. Wbrew twierdzeniom organu, realizując zarządzenie z dnia 17 kwietnia 2013 r. Starosta Kluczborski nie przekazał Sądowi akt administracyjnych dotyczących skargi z dnia 24 stycznia 2013 r., a jedynie odpis skargi. Dopiero w wyniku ponownego wystąpienia przez Sąd w dniu 25 września 2013 r., wskutek kolejnego wniosku skarżącego skierowanego do Sądu o wymierzenie grzywny, organ przesłał skargę wraz z aktami sprawy. W dniu 17 października 2013 r. zarządzeniem Przewodniczącego skarga została wyłączona z akt sądowych sygn. akt II SO/Op 19/13, a następnie zarejestrowana pod sygn. akt II SAB/Op 73/13 i skierowana na rozprawę. Jednocześnie jako przyczynę nieprzekazania skargi organ wskazał na fakt uwzględnienia wniesionej skargi w całości i udzielenia skarżącemu pismem z dnia 19 lutego 2013 r., żądanej informacji oraz na okoliczność, że wnioski składane drogą elektroniczną są nieliczne. Odnosząc się zatem do podniesionych przez organ okoliczności przemawiających za nieuwzględnieniem wniosku o wymierzenie grzywny po raz kolejny, stwierdzić trzeba, iż tłumaczenie organu, że z uwagi na uwzględnienie skargi w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a. nie dokonał przekazania skargi do Sądu nie stanowi podstawy sankcjonującej takie zachowanie organu. Przyjdzie powtórzyć, że fakt dokonania tzw. autokontroli postępowania organu nie oznacza, że zostaje zwolniony z ciążących na nim obowiązków wynikających z art. 54 § 2 P.p.s.a. Na organie administracji publicznej ciąży bezwzględny obowiązek przekazania sądowi administracyjnemu skargi wraz z aktami administracyjnymi i odpowiedzią na skargę. Obowiązek ten nie zostaje uchylony nawet wówczas, gdy organ uwzględnił zarzuty skargi w całości w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a. Zaakcentować trzeba, że celem wynikającym z art. 55 § 1 P.p.s.a. jest nie tylko dyscyplinowanie organów administracji publicznej do terminowego wykonania obowiązków, o których stanowi 54 § 2 P.p.s.a., ale zapewnienie stronie realizacji jej konstytucyjnego prawa do sądu. Organ jest zobowiązany do wypełnienia woli skarżącego dotyczącej zaskarżenia działania lub bezczynności organu do sądu administracyjnego, zwłaszcza, że nieprzekazanie skargi do sądu ogranicza stronie prawo do sądu. Ponadto wskazać należy, co uszło uwadze Starosty Kluczborskiego, że postanowieniem z dnia 14 maja 2013 r. organ zobligowany został do przekazania skargi skarżącego z dnia 24 stycznia 2013 r. do Sądu. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że "Powinność ta winna zostać wykonana.", a wymierzona kara stanowić będzie adekwatną dolegliwość za niewykonanie ustawowego obowiązku przekazania skargi oraz "spowoduje jej przekazanie Sądowi, a także wpłynie prewencyjnie na prawidłowe działanie organu w przyszłości." Powyższe oznacza, że Sąd, wydając ww. postanowienie nie przyjął, że doszło do wykonania obowiązku określonego w art. 54 § 2 P.p.s.a., stąd też organ powinien był przekazać skargę A. K. do Sądu. Tymczasem w niniejszej sprawie Starosta Kluczborski przekazał ww. skargę na skutek ponownego wezwania Sądu w tym zakresie. Podkreślić raz jeszcze trzeba, że wyłączną przesłanką orzeczenia grzywny jest niewypełnienie przez organ obowiązków z art. 54 § 2 P.p.s.a. w określonym terminie, zatem nawet późniejsze dopełnienie obowiązku przed orzeczeniem przez Sąd w przedmiocie wymierzenia grzywny, ale z uchybieniem tego terminu, nie wyłącza możliwości jej wymierzenia na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. Jednocześnie przedmiot zaskarżenia określony w art. 55 § 1 P.p.s.a. obejmuje nie tylko zaniechanie przekazania sądowi skargi wraz z odpowiedzią na skargę i akt sprawy, ale także zwłokę organu w dopełnieniu tej czynności. Tym samym w świetle powyższych konstatacji natury ogólnej wymierzenie grzywny organowi za nieprzekazanie skargi stało się konieczne. Odnosząc się do wysokości wymierzonej grzywny Sąd uznał, że jest ona współmierna do stwierdzonego przez Sąd uchybienia organu i mieści się w granicach określonych w art. 154 § 6 P.p.s.a. Ustalenie bowiem wysokości wymierzonej grzywny podlega miarkowaniu przez Sąd. Ustawodawca określił jedynie jej górną granicę w art. 154 § 6 P.p.s.a., który stanowi, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Sąd, określając wysokość grzywny, bierze pod uwagę takie elementy, jak charakter sprawy, okres pozostawania przez organ w bezczynności, w tym ocenia, jakie przyczyny spowodowały opóźnienie w przesłaniu skargi, czy organ dopuszczał się tego rodzaju uchybień w przeszłości, czy przekroczenie terminu do przesłania skargi ma charakter nagminny, czy też stanowiło jednostkowy przypadek. Ma także na uwadze pojęte przez organ działania w celu końcowego załatwienia sprawy. Wobec tego Sąd uznał, iż w okolicznościach niniejszej sprawy, wymierzona grzywna w kwocie 200 zł będzie stanowić odpowiednią dolegliwość za niewykonanie ustawowego obowiązku przekazania skargi, jak też wpłynie prewencyjnie na prawidłowe działanie organu w przyszłości. Poza tym, wymierzając grzywnę Sąd uwzględnił, iż organ pomimo niewykonania obowiązku w postaci przesłania skargi wniesionej przez A. K. na bezczynność Starosty Kluczborskiego wraz z aktami administracyjnymi oraz odpowiedzią na tę skargę, udzielił skarżącemu żądanych informacji 19 lutego 2013 r., tj. przed wystąpieniem przez skarżącego z wnioskiem o wymierzenie grzywny. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. wymierzył organowi grzywnę w granicach określonych w art. 154 § 6 powołanej ustawy. Orzeczenie o kosztach uzasadniał art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a