II SO/Op 3/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2013 r. na rozprawie sprawy z wniosku A. K. o wymierzenie grzywny Zarządowi Opolskiego Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej S.A. w Opolu za nieprzekazanie skargi w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej postanawia 1) wymierzyć Zarządowi Opolskiego Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej S.A. w Opolu grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych, 2) zasądzić od Zarządu Opolskiego Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej S.A. w Opolu na rzecz A. K. kwotę 205,90 (dwieście pięć 90/100) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżący, A. K., zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, z wnioskiem o wymierzenie grzywny Zarządowi Opolskiego Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej S.A. (dalej jako OPKS S.A. lub Spółka) w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012, poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., z uwagi na nieprzekazanie Sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminu 15 dni od daty doręczenia skargi. Nadto skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wniosku A. K. wskazał, że 8 listopada 2012 r. zwrócił się do OPKS S.A. w Opolu o udostępnienie informacji publicznej, dotyczącej kontroli biletów prowadzonej w komunikacji autobusowej realizowanej przez Spółkę W ocenie skarżącego, OPKS S.A., wykonuje zadania publiczne z zakresu transportu zbiorowego oraz dysponuje majątkiem publicznym, a tym samym na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest zobligowana do udzielenia żądanej informacji publicznej. A. K. wskazał również, że OPKS S.A. świadczy usługi dowozu dzieci do szkół na zlecenie i ze środków miasta [...], jak również otrzymuje za pośrednictwem Marszałka Województwa Opolskiego dopłaty z budżetu państwa do biletów z ulgą ustawową. Poza tym Skarb Państwa posiada 4,73% akcji Spółki. Podkreślił, że informacje objęte wnioskiem podlegają udostępnieniu na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i f ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Skoro informacje te nie zostały opublikowane na stronie internetowej organu, to w myśl art. 10 ust. 1 ww. ustawy powinny być udostępnione na wniosek. Pomimo upływu 14- dni (art. 13 ust. 1 ustawy), podmiot zobowiązany nie udostępnił wnioskowanych informacji pozostając w tym zakresie w bezczynności. Nadto organ nie wydał decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej ( art. 107 § 1 K.p.a.), co uzasadnia wniesienie skargi do Sądu. Na rozprawie sądowej w dniu 14 marca 2013 r. Sąd, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., dopuścił jak dowód pismo OPKS S.A z dnia 21 stycznia 2013 r. oraz zobowiązał pełnomocnika organu do złożenia w terminie 14 dni wyjaśnień, czy Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego są właścicielami akcji Spółki (i w jakim udziale) oraz do wskazania, czy Spółka wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym (dotacje, subwencje itp.). W wykonaniu wezwania Sądu, OPKS S.A w Opolu, reprezentowana przez pełnomocnika, w piśmie z dnia 28 marca 2013 r. wyjaśniła, iż na dzień 27 marca 2013 r. Skarb Państwa był właścicielem 10.094 akcji Spółki, co stanowi 1,86925% wszystkich akcji Spółki ustalonych na 540.000, liczba ta z każdym dniem zmniejsza się z uwagi na zbywanie przez Skarb Państwa akcji na rzecz pracowników Spółki oraz Spółka nie dysponuje majątkiem publicznym, jak również nie korzysta z niego. W piśmie tym pełnomocnik Spółki, dodatkowo domagał się odrzucenia wniosku skarżącego, podnosząc, że do OPKS S.A. nie mają zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, co wyklucza drogę sądowoadministracyjną. Argumentował, że OPKS S.A. nie jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 tej ustawy. Nie jest w podmiotem władzy publicznej, nie jest również organem samorządów gospodarczych i zawodowych, nie reprezentuje też Skarbu Państwa zgodnie z odrębnymi przepisami, jak również nie reprezentuje na jakiejkolwiek podstawie państwowych osób prawnych albo osób prawnych samorządu terytorialnego oraz innych państwowych jednostek organizacyjnych albo jednostek organizacyjnych samorządu terytorialnego. Nie jest również podmiotem reprezentującym inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, a także osobą prawną, w której Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Wskazał również, że OPKS S.A. wykonuje przewozy szkolne w wyniku wygrania przetargów na takie usługi organizowanych przez gminy, lecz w chwili obecnej nie wykonuje takich usług na rzecz gminy [...]. W ocenie pełnomocnika, informacje, o które zwracał się A. K. nie noszą znamion informacji publicznej, a wręcz przeciwnie podlegają ochronie, jako element tajemnicy przedsiębiorstwa. Pismem procesowym z dnia 10 kwietnia 2013 r. A. K. zgodził się ze stanowiskiem OPKS S.A. w Opolu, że niewielki procentowo udział Skarbu Państwa w Spółce nie kwalifikuje jej jako podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Zauważył jednak, że art. 4 ust. 1 o dostępie do informacji publicznej szeroko definiuje podmioty podlegające zapisom tej ustawy, nie ograniczając ich jedynie do spółek stanowiących własność państwową czy organów władzy publicznej. W skardze na bezczynność jedynie na marginesie, nadmienił, że 4,73% akcji Spółki posiada Skarb Państwa. Znacznie istotniejsze, zdaniem skarżącego, z punktu widzenia zastosowania przepisów ustawy było wskazanie, iż podmiot ten świadczy usługi przewozu osób na rzecz i ze środków miasta [...], jak również że otrzymuje z budżetu państwa dopłaty do biletów z ulgą ustawową. W ocenie skarżącego, podlegają przepisom ustawy o udostępnieniu informacji publicznej wszelkie podmioty, o ile wykonują zadania publiczne lub dysponują publicznym majątkiem, wówczas zobowiązane są do udostępnienia takiej informacji. Dodał, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb w zakresie lokalnego transportu należy do zadań własnych gminy. Wykonujące takie zadania przedsiębiorstwo należy do podmiotów realizujących zadania publiczne, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu. Zadania publiczne, zdaniem skarżącego, to zadania dotyczące społeczeństwa lub społeczności lokalnej, służące realizacji interesu publicznego (społecznego, a w tym także interesu jednostki) i wykonywane przede wszystkim w formach działania właściwych dla podmiotów, którym przysługują kompetencje władcze. W ocenie skarżącego, nie ma podstaw, by odmówić charakteru zadań publicznych tym zadaniom, które wykonywane są przez inne podmioty, w zakresie, w jakim wykonują zlecone im przez ustawy lub na podstawie ustaw zadania o charakterze publicznym. Jednocześnie, wobec twierdzeń pełnomocnika organu, jakoby ten nie świadczył żadnych zadań własnych miasta [...], skarżący w załączeniu przesłał kopię informacji Skarbnika Gminy w tym zakresie. Nadmienił nadto, iż z punktu widzenia niniejszego postępowania istotny jest stan rzeczy w chwili złożenia przez skarżącego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, nie zaś występujący w dniu dzisiejszym. Dywagacje, dotyczące zaliczenia OPKS S.A. w Opolu do kręgu podmiotów zobowiązanych na gruncie ustawy do udostępniania informacji publicznej, jak również nadania żądanym informacjom takiego waloru, w ocenie skarżącego, mają jednak w tej sprawie znaczenie drugorzędne. Obowiązek przekazania skargi do Sądu ma charakter bezwzględny. Przedmiotem postępowania w sprawie jest analiza, czy organ uczynił zadość obowiązkowi ustawowemu określonemu w art. 54 § 2 P.p.s.a., czy też nie. Zatem na ocenę zasadności wniosku o wymierzenie grzywny w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. nie mają wpływu argumenty merytoryczne odnoszące się do samej skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 54 § 1 P.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na nią w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia (art. 54 § 2 P.p.s.a.). Przepisy szczególne mogą przewidywać wyjątki od wskazanej zasady, ustalając inne terminy przekazywania skarg do sądu administracyjnego przez organy administracji publicznej. Takim szczególnym przepisem jest art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.). Wskazany przepis stanowi, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. P.p.s.a., z tym, że przekazanie sądowi akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi przez organ administracji. Z powyższego wynika zatem, iż przepis art. 21 pkt 1 ustawy skrócił więc do 15 dni termin przekazania sądowi skargi dotyczącej nieudostępnienia informacji publicznej wraz odpowiedzią na nią i aktami sprawy. Termin ten liczony jest od dnia otrzymania przez organ przedmiotowej skargi. W myśl art. 55 § 1. P.p.s.a, w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a, Sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Wymierzenie ww. grzywny jest środkiem dyscyplinująco - restrykcyjnym mającym na celu doprowadzenie do wykonania przez organ obowiązku przekazania skargi, odpowiedzi na nią oraz akt sprawy. Funkcja ta aktualizuje się zatem wtedy, gdy organ nie dopełnił tej czynności, a Sąd chce na nim wymusić jej dokonanie. Wymierzenie grzywny z art. 55 § 1 P.p.s.a. pełni również funkcję prewencyjną. Ukaranie organu służy bowiem także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy. Podkreślić należy, że zastosowanie tego środka nie jest obligatoryjne, ponieważ przepis art. 55 § 1 P.p.s.a. wyraźnie wskazuje, że "sąd może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny. Oznacza to potrzebę uwzględnienia przez sąd wszystkich okoliczności sprawy, a więc między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązku, a także czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, oraz czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 259). Analizując akta niniejszej sprawy w kontekście wymogów ciążących na organie administracji z mocy wskazanej wyżej normy prawnej, należy uznać, iż wniosek A. K. o wymierzenie grzywny Zarządowi Opolskiego Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej S.A. jest zasadny. Bezsporne bowiem w niniejszej sprawie jest, iż skarga A. K. na bezczynność OPKS S.A. w zakresie nie udostępnienia informacji publicznej, została doręczona organowi w dniu 5 grudnia 2012 r. (K. nr 3 akt sądowych). Mając na uwadze okoliczność, iż skarga A. K. dotyczyła nieudzielenia informacji publicznej, należy przyjąć, iż w sprawie będzie miał zastosowanie powołany wyżej art. 21 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym skargę tę należało przekazać (wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy) do sądu administracyjnego w terminie 15 dni od dnia jej otrzymania. Termin ten mijał zatem w dniu 20 grudnia 2012 r. Tymczasem skarga ta nie została przekazana Sądowi. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż "o dopuszczalności skargi wniesionej do sądu administracyjnego rozstrzyga wyłącznie ten sąd, a nie organ, za pośrednictwem którego omawiany środek zaskarżenia jest wnoszony. Nawet uzasadnione przekonanie, że skarga jest niedopuszczalna, gdyż sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych, nie zwalnia organu od obowiązku przekazania tej skargi wraz z odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego"( por. postanowienie NSA z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt II GZ 105/10 (dostępne na stronie internetowej Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia. nsa.gov.pl, postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt i OZ 524/12, LEX 1225547). Niedopuszczalne jest więc dokonywanie przez organ formalnej lub merytorycznej oceny skargi w zastępstwie uprawnionego do kontroli działalności administracji publicznej sądu administracyjnego. Organ jest zobowiązany do przekazania skargi do sądu administracyjnego w terminie wynikającym z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, niezależnie od tego, czy taką skargę uznaje za dopuszczalną, ponieważ to do sądu, a nie do organu należy ocena przekazanej skargi pod względem formalnym. W granicach niniejszej sprawy wyznaczonej wnioskiem A. K., w związku z nieprzekazaniem skargi do sądu administracyjnego, została spełniona przesłanka do wymierzenia organowi grzywny określona w art. 55 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 ustawy i Sąd nałożył na Zarząd Opolskiego Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej w Opolu grzywnę w wysokości 500 zł. Miarkując wysokość grzywny Sąd miał na uwadze prewencyjny jej charakter, mający na celu zapobiegnięcie w przyszłości nieterminowemu przekazywaniu akt sprawy sądowi. Dodać należy, że przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w roku poprzednim (Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 lutego 2013 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2012 r., M.P. z 2013 r., poz. 89) wyniosło 3.521,67 zł (art. 154 § 6 P.p.s.a.). Jednocześnie należy stwierdzić, że bez znaczenia dla sprawy są podnoszone przez strony okoliczności dotyczące zasadności lub bezzasadności samej skargi na bezczynność Zarządu OPKS S.A. Sąd w tej sprawie okoliczności powyższej nie bada i nie ocenia. Z tych względów, na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu orzekł, jak w pkt 1 sentencji. O zwrocie kosztów postępowania w pkt 2 sentencji orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 w zw. z art. 64 § 3 P.p.s.a.