II SO/Op 7/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. S. i W. S. w przedmiocie wymierzenia Gminie Nysa grzywny za niedostosowanie się do obowiązku przekazania skargi z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia 1) wymierzyć Gminie Nysa grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych, 2) zasądzić od Gminy Nysa na rzecz skarżących M. S. i W. S. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 4 maja 2010 r. skarżący M. i W S. wnieśli bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Nysie z dnia 4 lutego 2009 r., Nr XXIX/431/09 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Nysie rejonu ulic: Długosza, Augustowskiej, Stawowej i Krasińskiego, którą w dniu 5 maja 2010 r. zarejestrowano w dzienniku korespondencyjnym pod nr Wydz. II/Og 86/10. W dniu 5 maja 2010 r. skargę, wraz z informacją o obowiązku zwrotu skargi w terminie 30 dni łącznie z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi, przesłano Gminie Nysa. Przesyłka doręczona została organowi w dniu 7 maja 2010 r. W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego II Wydziału z dnia 8 lipca 2010 r. zwrócono się do organu o podanie przyczyn braku zwrotu skargi M. i W. S., mimo upływu w dniu 7 lipca 2010 r. 60 dni od dnia wniesienia skargi. Jednocześnie Sąd pouczył organ, iż zgodnie z treścią art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a., skarga powinna być przekazana Sądowi w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia. W odpowiedzi na w/w wezwanie, pismem z dnia 19 lipca 2010 r., organ poinformował tut. Sąd, iż ze względu na szczególną konfliktowość sprawy, a także mając na uwadze dużą ilość spraw, które Rada Miejska w Nysie zobligowana jest rozpatrzyć przed przerwą wakacyjną – nie będzie możliwe dotrzymanie terminu określonego w art. 54 § 2 P.p.s.a., o czym również pisemnie powiadomieni zostali Państwo S.. Nadto organ nadmienił, iż rozpatrzenie skargi wraz z udzieleniem na nią odpowiedzi nastąpi na najbliższej sesji Rady Miejskiej w Nysie, która zaplanowana została na miesiąc sierpień, natomiast po podjęciu w przedmiotowej sprawie uchwały, akta sprawy wraz ze skargą oraz jej odpowiedzią niezwłocznie przekazane zostaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. W dniu 15 lipca 2010 r. skarżący złożyli w tut. Sądzie wniosek w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi, akt i odpowiedzi na skargę. W wykonaniu zarządzenia z dnia 14 września 2010 r. sekretariat Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zawiadomił organ o wyznaczonej na dzień 26 października 2010 r. rozprawie w sprawie ze skargi - wniosku M. i W. S. o ukaranie organu grzywną za nieprzekazanie w terminie skargi, akt i odpowiedzi na skargę dotyczących uchwały Rady Miejskiej w Nysie z dnia 4 lutego 2009r., Nr XXIX/431/09. W dniu 4 października 2010 r. organ, pismem z dnia 30 września 2010 r. zwrócił przedmiotową skargę wraz z jej odpowiedzią i aktami administracyjnymi, którą zarejestrowano w Repertorium SA pod nr II SA/Op 492/10. Jednocześnie organ poinformował, iż zwłoka w przekazaniu akt sprawy po podjęciu przez Radę Miejską w Nysie w dniu 2 września 2010 r. uchwały Nr L/749/10 w sprawie udzielenia odpowiedzi na skargę Państwa M. i W. S., powstała na skutek wypadku i nieobecności pracownika odpowiedzialnego za te czynności, co w konsekwencji spowodowało konieczność przejęcia i skompletowania akt sprawy przez innego pracownika. W wykonaniu zarządzenia z dnia 25 października 2010 r. sekretariat Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przesłał Gminie Nysa kopię wniosku M. i W. S. o ukaranie organu grzywną jednocześnie zobowiązując organ do złożenia, w terminie 14 dni, odpowiedzi na ten wniosek. Na rozprawie pełnomocnik organu oświadczył, że organ ze względu na przyjętą procedurę podejmowania uchwał nie był w stanie w terminie określonym w art. 54 § 2 P.p.s.a. przesłać odpowiedzi na skargę M. i W. S. oraz akt do tej sprawy. Dodał, iż sprawa ze skargi w/w skarżących jest powodem ostrego sporu w Radzie Miejskiej w Nysie i doprowadziła już do podziału poglądów radnych co do samej treści odpowiedzi na skargę, czego wyrazem jest, iż część radnych zgłosiła do podjętej w tym przedmiocie uchwały votum separatum. Wyraził stanowisko, iż powodem naruszenia art. 54 § 2 P.p.s.a. był fakt, że w dniu 9 kwietnia 2010 r. skarżący wnieśli wezwanie do naruszenia prawa spowodowanego podjętą przez organ uchwałą i stąd też w pierwszej kolejności podjęte zostały czynności zmierzające do rozstrzygnięcia tego wezwania. Na rozprawie w terminie 7 dni Sąd zobowiązał pełnomocnika organu do złożenia odpowiedzi na wniosek (skargę). W dniu 16 listopada 2010 r. organ złożył do tut. Sądu odpowiedź na wniosek M. i W. S. o wymierzenie organowi grzywny, w którym wniósł o odstąpienie od wymierzenia organowi grzywny. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w związku z tym, że w dniu 9 kwietnia 2010 r. do Rady Miejskiej w Nysie wpłynęło wezwanie M. i W. S. do usunięcia naruszenia prawa dotyczące uchwały Rady Miejskiej w Nysie z dnia 4 lutego 2009 r., Nr XXIX/431/09 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w Nysie w rejonie ulic: Długosza, Augustowskiej, Stawowej i Krasińskiego, organ w pierwszej kolejności, kierując się treścią art. 101 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.) – dalej zwanej u.s.g., podjął najpierw czynności zmierzające do jego rozstrzygnięcia, a dopiero po jego rozstrzygnięciu, które nastąpiło w wyniku podjęcia uchwały Nr XLVII/708/10, na sesji Rady Miejskiej w Nysie w dniu 20 maja 2010 r., mógł przystąpić do rozpoznania uchwały w przedmiocie odpowiedzi na skargę. W ocenie organu działanie takie uzasadnione było tym, iż zarówno przedmiotem wniesionego przez skarżących przedmiotowego wezwania jak i skargi była uchwała organu stanowiącego, które tylko ten organ był kompetentny rozpoznać. Nadto nie można było wykluczyć, że organ ten uwzględni wezwanie skarżących, co w takim wypadku czyniłoby wniesioną przez nich skargę bezprzedmiotową. Jednocześnie organ zauważył, iż ze względu na "obszerność skargi jak i mnogości występującej w niej zarzutów projekt uchwały w sprawie udzielenia odpowiedzi nie mógł być przedmiotem kolejnej sesji która odbyła się w dniu 30 czerwca 2010 r." stąd też został on w dniu 15 lipca 2010 r. przesłany Przewodniczącemu Rady Miejskiej w Nysie, a następnie skierowany na posiedzenia Komisji stałych – na posiedzenie Komisji Rewizyjnej, wyznaczonej na dzień 17 sierpnia 2010 r., na posiedzenie Komisji Urbanistyki i Rolnictwa, wyznaczonej na dzień 24 sierpnia 2010 r. oraz na posiedzenie Komisji Rozwoju Gospodarczego i Finansów, wyznaczonej na dzień 25 sierpnia 2010 r. W konsekwencji przeprowadzenia przez organ w/w czynności proceduralnych podjęcie uchwały Nr L/749/10 w sprawie udzielenia odpowiedzi na skargę nastąpiło dopiero na sesji Rady Miejskiej w Nysie w dniu 2 września 2010 r. Jednocześnie organ podkreślał, iż pismami z dnia 19 lipca 2010r. oraz 15 lipca 2010 r. zawiadamiał zarówno Sąd jak i też skarżących, o przyczynach powstałego opóźnienia, jak również w jakim terminie nastąpi udzielenie odpowiedzi na skargę. Pismem z dnia 30 września 2010 r. organ poinformował, iż dalsze opóźnienie w przekazaniu skargi, jej odpowiedzi oraz akt administracyjnych, jakie powstało już po podjęciu uchwały Nr L/749/10, było wynikiem wypadku i nieobecności pracownika odpowiedzialnego za te czynności. Reasumując organ stwierdził, iż na wydłużenie terminu wyznaczonego w art. 54 § 2 P.p.s.a. dla udzielenia odpowiedzi na skargę miała wpływ okoliczność, że sesje Rady Miejskiej w Nysie odbywają się w praktyce zwykle częściej niż raz w miesiącu, zaś skierowanie projektu uchwały pod obrady rady wymaga zachowania określonej w Statucie Gminy Nysa procedury, i choć niewątpliwie Burmistrz Nysy odpowiada za pracę podległego mu Urzędu, w szczególności w zakresie przygotowywania projektów uchwał Rady Miejskiej w Nysie, to jednak jej prace organizuje Przewodniczący, natomiast Burmistrz nie ma decydującego wpływu na to w jakim terminie sesja będzie zwołana i co ostatecznie będzie przedmiotem jej obrad. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Wniosek o wymierzenie grzywny organowi za nieprzekazanie skargi i akt sprawy w terminie jest zasadny. Zgodnie z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej P.p.s.a., organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, ma prawny obowiązek przekazać skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Stosownie zaś do art. 55 § 1 P.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., Sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Wskazać należy także, iż cytowany przepis art. 55 § 1 P.p.s.a. nie obliguje sądu do wymierzenia grzywny. Kwestia ta pozostawiona jest uznaniu sądu orzekającego. Sąd "może" orzec o wymierzeniu organowi grzywny. Oznacza to, iż przy rozstrzygnięciu wniosku skarżącego należy wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, tj. jej charakter, przyczyny niewypełnienia obowiązków, czas jaki upłynął od wniesienia skargi, oraz okoliczność, czy organ przed rozpatrzeniem wniosku obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (tak: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska Prawo o postępowaniu przesądami administracyjnymi Komentarz, Warszawa 2005, s. 259). Powyższe nie ma wpływu na to, że wyłączną materialno-prawną przesłanką wymierzenia grzywny jest niewypełnienie obowiązku określonego w art. 54 § 2 P.p.s.a. Samo wykonanie obowiązku, określonego we wskazanym przepisie (ale po terminie), nie uzasadnia odstąpienia od wymierzenia grzywny. Wprawdzie nie ma już potrzeby wymierzania grzywny w celu zdyscyplinowania organu do wykonania obowiązku przekazania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, albowiem organ ostatecznie wykonał ten obowiązek. Niemniej należy zauważyć, iż obowiązek ten został wykonany z uchybieniem terminu. Wymierzona grzywna stanowi w tym przypadku sankcję za naruszenie prawa i spowodowanie, że sprawa sądowoadministracyjna nie mogła być rozpatrzona bez nieuzasadnionej zwłoki. Wymaga również zaznaczenia, iż w sytuacji, gdy organ przekazał sprawę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę po złożeniu wniosku o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a., postępowanie w przedmiocie wymierzenia grzywny nie staje się bezprzedmiotowe i nie znajduje zastosowania w tej sprawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09). Wymierzenie grzywny w takiej sytuacji, nie tylko pełni funkcję represyjną, ale ma ono także funkcję prewencyjną i służy zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w w/w uchwale. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że Burmistrz Miasta Nysa nie uczynił zadość wymogom cytowanego art. 54 § 2 P.p.s.a. Jak wynika bowiem z akt sprawy skarga na uchwałę Rady Miejskiej w Nysie z dnia 4 lutego 2009 r., Nr XXIX/431/09 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została w dniu 5 maja 2010 r. bezpośrednio złożona do tut. Sądu i doręczona do organu w dniu 7 maja 2010 r. W związku z tym organ ten obowiązany był najpóźniej w dniu 7 czerwca 2010 r. (poniedziałek) przekazać Sądowi przedmiotową skargę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Natomiast jej przesłanie do Sądu nastąpiło dopiero w dniu 4 października 2010 r., a zatem po upływie pięciu miesięcy i już po wniesieniu przez M. i W. S. wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Odnosząc się do podniesionych przez organ okoliczności przemawiających za nieuwzględnieniem wniosku o wymierzenie grzywny organowi wskazać należy, iż o ile dopuszczalne byłoby przyjęcie jako zasadne wyjaśnień organu, że przed przystąpieniem do rozpoznania uchwały w sprawie udzielenia odpowiedzi na skargę konieczne było rozpatrzenie przez organ wezwania do zaprzestania naruszenia prawa na uchwałę stanowiącą przedmiot zaskarżenia skargą, które miało miejsce na sesji z dnia 20 maja 2010 r., o tyle nie znajduje uzasadnienia przedstawiona argumentacja braku wyznaczenia i rozpoznania przedmiotowej uchwały już na najbliższej wyznaczonej sesji, która odbyła się w dniu 30 czerwca 2010 r. W tym kontekście całkowicie niedorzecznie przedstawia się tłumaczenie organu, że z uwagi na obszerność skargi oraz mnogości występujących w niej zarzutów projekt uchwały w sprawie udzielenia odpowiedzi nie mógł być przedmiotem wyznaczonej sesji na dzień 30 czerwca 2010 r. Na marginesie Sąd wskazuje, iż niezrozumienie powyższych wyjaśnień organu potęguje fakt, że na ostatnio wyznaczonej na dzień 20 maja 2010 r. sesji Rady, Rada ta rozpatrywała wezwanie do zaprzestania naruszenia prawa dotyczące uchwały stanowiącej przedmiot zaskarżenia skargą, a zatem Rada zapoznana była już z problematyką skargi i zajmowała w tej sprawie stanowisko. Mając na uwadze powyższe w ocenie Sądu nic nie stało na przeszkodzie aby, zważywszy właśnie na wielokrotnie podkreślany przez organ skomplikowany charakter sprawy, uczynić przedmiotem rozpoznawania obie sprawy na jednej sesji. W tym miejscu zaznaczyć należy, iż Sąd nie zgadza się z argumentacją organu, iż tylko przewodniczący rady ma możliwość wpływania na wyznaczenie terminu rady sesji oraz tego co będzie przedmiotem jej obrad. Stosownie bowiem do art. 20 ust. 5 u.s.g. na wniosek burmistrza (wójta) przewodniczący rady gminy jest obowiązany wprowadzić do porządku obrad najbliższej sesji rady gminy projekt uchwały, jeżeli wpłynął on do rady gminy co najmniej 7 dni przed dniem rozpoczęcia sesji rady. Pamiętać przy tym należy, iż to właśnie do zadań Burmistrza należy przygotowywanie projektów uchwał rady gminy (art. 30 u.s.g), a także kierowanie bieżącymi sprawami gminy i reprezentowanie jej na zewnątrz (art. 31 u.s.g). Biorąc zatem pod uwagę, iż skarga doręczona została do organu już w dniu 7 maja 2010 r. wskazać należy, iż Burmistrz Nysy zarówno na wyznaczonej sesji Rady Miejskiej w Nysie na dzień 20 maja 2010 r. jak i 30 czerwca 2010 r. dysponował narzędziem prawnym, którego nie wykorzystał, a którego użycie mogłoby uchronić organ przed wymierzeniem organowi grzywny. Zwrócić należy uwagę, iż nie znajduje żadnego uzasadnienia wyrażone przez organ stanowisko, iż ze względu na obowiązującą Radę Miejską w Nysie procedurę wyznaczania sesji, nie było możliwe podjęcie uchwały w przedmiocie udzielenia odpowiedzi na skargę w terminie wcześniejszym, niż to na którym w istocie doszło do podjęcia uchwały w przedmiocie udzielenia odpowiedzi na skargę tj. 2 września 2010r., tym bardziej, że zgodnie z art. 20 ust. 1 u.s.g., rada zbiera się ,,w miarę potrzeb", nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Skoro zatem zaistniała potrzeba wcześniejszego rozpatrzenia sprawy Rada Miasta i Gminy mogła wyznaczyć sesję w bliższym terminie. Wskazać także należy, że nie mają żadnego znaczenia wyjaśnienia organu dotyczące dużej ilości spraw, które Rada Miejska w Nysie zobligowana jest rozpoznać przed przerwą wakacyjną, jak również konfliktowość czy kontrowersyjność sprawy pośród radnych, czy wreszcie niedobory kadrowe będące wynikiem wypadku pracownika organu odpowiedzialnego za przesłanie całej dokumentacji do Sądu i konieczności przejęcia tych obowiązków przez innego pracownika. Podkreślić w tym miejscu należy, iż organ, który nie wywiązuje się z obowiązków przekazania skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia, nie może również skutecznie zasłaniać się problemami wewnętrznymi występującymi w jego działalności - por. post. NSA z dnia 29 kwietnia 2005 r., sygn. akt I OZ 360/05. Odnosząc się do wysokości wymierzonej grzywny, to jest ona współmierna do stwierdzonego przez Sąd uchybienia organu i mieści się w granicach określonych w art. 154 § 6 P.p.s.a. Wskazać należy, iż ustalenie wysokości wymierzonej grzywny pozostawione zostało miarkowaniu Sądu, a jedynie jej górną granicę określono w art. 154 § 6 P.p.s.a., który stanowi, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Sąd określając wysokość grzywny, bierze pod uwagę takie elementy, jak charakter sprawy, okres pozostawania przez organ w bezczynności, w tym ocenia, jakie przyczyny spowodowały opóźnienie w przesłaniu skargi, czy organ dopuszczał się tego rodzaju uchybień w przeszłości, czy przekroczenie terminu do przesłania skargi ma charakter nagminny, czy też stanowiło jednostkowy przypadek. Uwzględnia także podjęte w danej sprawie przez organ działania w celu załatwienia sprawy. Sąd orzekający uznał, iż w okolicznościach niniejszej sprawy, wymierzona grzywna w kwocie 500 zł będzie stanowić adekwatną dolegliwość za niewykonanie ustawowego obowiązku przekazania skargi oraz spowoduje jej przekazanie Sądowi, a także wpłynie prewencyjnie na prawidłowe działanie organu w przyszłości. Wymierzając tak stosunkowo niską grzywnę Sąd uwzględnił, iż organ wielokrotnie informował zarówno skarżących jak i Sąd o przyczynach niedotrzymania terminu, jak również wykonał nałożony na niego obowiązek w postaci przesłania skargi jej odpowiedzi i akt administracyjnych. Sąd miał również na względzie, iż tego rodzaju uchybienie organu stanowiło jego jednostkowy przypadek. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. wymierzył organowi grzywnę w granicach określonych w art. 154 § 6 powołanej ustawy.