I SA/Po 1004/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Inerowicz Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Nikodem (spr.) Sędzia WSA Karol Pawlicki Protokolant: starszy sekretarz sądowy Monika Olejniczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Z.B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...]; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę [...],- zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Starosta [...] decyzją z [...] lutego 2021 r., nr [...] odmówił Z. B. ustalenia odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogę publiczną położone w miejscowości L., gmina Ł., oznaczone w ewidencji gruntów: obręb L., ark. mapy [...], działki nr: [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha dla których prowadzona jest księga wieczysta [...] Skarżąca pismem z [...] listopada 2019 r. zwróciła się do organu pierwszej instancji o ustalenie odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogę publiczną. W ocenie Starosty bezspornym jest, że działki położone w L. , oznaczone w ewidencji gruntów: Obręb L., ark. mapy [...], działki nr: [...], [...], [...] stanowią grunt przeznaczony pod drogi publiczne - gminne i przeszły z mocy prawa na własność Gminy Ł. za odszkodowaniem. Decyzje Wójta Gminy Ł. o zatwierdzeniu projektów podziału, na podstawie których wydzielone zostały wskazane działki stały się ostateczne w latach 1999-2000, a zatem przed podpisaniem protokołów z rokowań i uzgodnień z [...] kwietnia 2004 r. i z [...] lipca 2005 r. podpisanych w Urzędzie Gminy Ł. pomiędzy Gminą Ł. a skarżącą. Skarżąca podnosi, że na protokołach nie znajdują się jej podpisy oraz wnosi o naliczenie stosownego odszkodowania. Do wniosku dołączone zostało ksero ekspertyzy kryminalistycznej dokumentów sporządzonej przez Centrum Ekspertyz Grafologicznych [...] z [...] lipca 2019 r. na zlecenie skarżącej. W ocenie Starosty opinia przedstawiona przez stronę została oparta w dużym zakresie na materiale dowodowym i porównawczym, który stanowił kopie różnych dokumentów, a nie ich oryginały. Opinia ta nie może stanowić rzetelnego dowodu, ponieważ przeprowadzenie dowodu z dziedziny badań pisma jest praktycznie niemożliwe bez badania naciskowości pisma. Badania tego rodzaju nie da się wykonać nie mając do czynienia z oryginałem dokumentu. W ocenie organu pierwszej instancji dokumenty złożone przez Gminę Ł. jak i dowody z przesłuchania pracowników Urzędu tej gminy skłaniają do przekonania, że rokowania i uzgodnienia co do wysokości odszkodowań ze skarżącą zostały przeprowadzone i zakończyły się podpisaniem protokołów przez obie strony, a stosowne odszkodowania zostały wypłacone. Organ podnosi, że Z. B. złożyła wniosek o ustalenie odszkodowania po upływie wielu lat od chwili zakończenia postępowań skutkujących utratą własności nieruchomości. Skarżąca nie wyjaśniła, jakie przesłanki legły u podstaw tak znacznej zwłoki w złożeniu wniosku. Stwierdzono również, że skarżąca składając wniosek ze zwłoką musiała liczyć się z tym, że upływ czasu powoduje utrudnienia w postępowaniu dowodowym polegające na konieczności odszukiwania dokumentów archiwalnych. Z. B. złożyła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, w którym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Staroście [...]. Wojewoda decyzją z [...] października 2021 r., nr [...] utrzymał w mocy wymienioną na wstępie decyzję organu pierwszej instancji. Wojewoda wyjaśnił, że z postanowień art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm. – dalej w skrócie: "u.g.n.") wynika, że decyzja o ustaleniu odszkodowania na wniosek właściciela (użytkownika wieczystego nieruchomości) może być wydana tylko w wypadku braku uzgodnienia odszkodowania pomiędzy właścicielem a właściwym organem. Załatwienie kwestii odszkodowania w trybie cywilnoprawnym wyklucza prowadzenie postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania. W ocenie organu odwoławczego dokonywanie jakiejkolwiek weryfikacji autentyczności podpisu pod zawartym porozumieniem pozostaje poza zakresem kompetencji organów administracji. Do oceny skuteczności uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., a więc instytucji cywilnoprawnej, muszą mieć zastosowanie regulacje właściwe prawu cywilnemu. Ocena ważności i skuteczności tej umowy, w tym warunki, jakie ona winna spełniać i ustalenie treści stosunku prawnego, jaki umowa ta między stronami tworzy, należy do drogi cywilnej. W przypadku sporu między stronami rozstrzyganie o tego rodzaju kwestiach należy do kompetencji sądu cywilnego. Podważenie porozumienia uzgadniającego odszkodowanie za grunt przejęty pod drogę możliwe jest wyłącznie przed sądem powszechnym, przy zastosowaniu instytucji prawnych właściwych prawu cywilnemu. Końcowo stwierdzono, że pomiędzy stronami doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania, co wyklucza możliwość jego ustalenia w postępowaniu administracyjnym. Pismem z [...] listopada 2021 r. skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła skargę na decyzję Wojewody. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji w zakresie odmawiającym ustalenia odszkodowania. Ponadto wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. poprzez odmowę ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa pod drogę przez Gminę Ł. od skarżącej działek położonych L. nr [...] oraz [...] w sytuacji, w której nie doszło do uzgodnienia odszkodowania za przejęcie wskazanych powyżej dwóch działek, a rzekomy podpis skarżącej w protokole z rokowań i uzgodnień z [...] lipca 2015 r. został podrobiony; 2) art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2020 r. poz. 256 ze zm. – dalej w skrócie: "k.p.a.") poprzez nieuwzględnienie całego materiału dowodowego i uznanie, że doszło w trybie cywilnym do uzgodnienia odszkodowania za działki położone w L. nr [...] oraz [...], w sytuacji, w której nie potwierdzają tego żadne obiektywne dowody, a rzekomy podpis odwołującej w protokole z rokowań i uzgodnień z [...] lipca 2015 r. został podrobiony, co wynika z ekspertyzy kryminalistycznej z [...] lipca 2019 r.; 3) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności znajdującej się w aktach sprawy ekspertyzy kryminalistycznej z [...] lipca 2019 r., z której wynika, że skarżąca nie podpisała porozumienia z [...] lipca 2005 r.; 4) art. 80 k.p.a. poprzez nienależytą i sprzeczną z logiką ocenę dowodów poprzez przyjęcie, że doszło do uzgodnienia odszkodowania za działki położone w L. nr [...] oraz [...] w trybie cywilnym na podstawie porozumienia z [...] lipca 2005 r., w sytuacji, w której skarżąca nie powołuje się na wady cywilnoprawne treści zawartego porozumienia, lecz wskazuje, że żadne porozumienie nigdy nie zostało przez nią podpisane, zatem nie istnieje, gdyż nie zostało nigdy zawarte; 5) art. 7 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy w ogóle miały miejsce uzgodnienia skarżącej z organem administracyjnym w sprawie ustalenia odszkodowania za działki położone w L. nr [...] oraz [...] i czy ewentualnie przyniosły jakiś rezultat, a w konsekwencji nieuwzględnienie słusznych interesów jednostkowych skarżącej, co skutkuje także naruszeniem zasady pogłębiana zaufania obywateli do władzy publicznej wyrażonej w art. 8 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą skarżącej ustalenia odszkodowania za wskazane w niej działki gruntu wydzielone pod drogę publiczną. Skarżąca stoi na stanowisku, że w sprawie nie doszło do uzgodnienia w trybie cywilnym odszkodowania za działki nr [...] i [...]. Zdaniem skarżącej jej podpis znajdujący się na protokole z rokowań i uzgodnień z [...] lipca 2015 r. został podrobiony. Skarżąca nie kwestionuje przy tym faktu wypłaty odszkodowania za działkę nr [...]. Zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Jak stanowi zaś art. 98 ust. 3 powołanego aktu, za działki gruntu, o których mowa w ust. 1 przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Na tle art. 98 ust. 3 u.g.n. wskazuje się, że niewątpliwe przepis ten przewiduje dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty (cywilnoprawny - polegający na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania oraz administracyjnoprawny - polegający na ustaleniu odszkodowania przez organ administracji w drodze decyzji administracyjnej). Co zaś szczególnie istotne wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania jest możliwe, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnienia [por. wyrok NSA z 8 maja 2018 r., I OSK 1479/16]. W konsekwencji Wojewoda trafnie wywodzi, że decyzja o ustaleniu odszkodowania na wniosek właściciela (użytkownika wieczystego nieruchomości) może być wydana tylko w wypadku braku uzgodnienia odszkodowania pomiędzy właścicielem a właściwym organem. Załatwienie kwestii odszkodowania w trybie cywilnoprawnym wyklucza prowadzenie postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. W realiach niniejszej sprawy Wojewoda stoi na stanowisku, że weryfikacja autentyczności podpisu pod zawartym porozumieniem pozostaje poza zakresem kompetencji organów administracji. W tym kontekście organ powołuje się na wyrok NSA z 18 maja 2020 r., I OSK 1522/19 oraz wyrok z 30 października 2018 r., I OSK 31/17. W pierwszym ze wskazanych orzeczeń stwierdzono, że ocena ważności i skuteczności porozumienia, w tym warunki jakie winno ono spełniać i ustalenie treści stosunku prawnego powstałego wskutek tego porozumienia, stanowi sprawę ze stosunków z zakresu prawa cywilnego. W drugim z powołanych orzeczeń stwierdzono zaś m. in., że skoro strony zawrą umowę w kwestii dotyczącej odszkodowania za nieruchomość, której własność przeszła - z mocy prawa - na rzecz jednostki publicznoprawnej, to ocena ważności i skuteczności tej umowy, w tym warunki, jakie ona winna spełniać i ustalenie treści stosunku prawnego, jaki umowa ta między stronami tworzy, należy do drogi cywilnej. W kontekście powołanych przez Wojewodę wyroków stwierdzić należy, że zapadły one w odmiennych, nieporównywalnych z niniejszą sprawą okolicznościach faktycznych. W realiach niniejszej sprawy skarżąca nie domaga się od organu dokonania oceny ważności i skuteczności porozumienia z [...] lipca 2005 r. w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania za działki nr [...] oraz [...]. Skarżąca nie powołuje się na wystąpienie jakichkolwiek wad oświadczenia woli mogących wpływać na ważność bądź skuteczność porozumienia. Skarżąca konsekwentnie kwestionuje fakt zawarcia porozumienia, wskazując, że w ogóle nie dokonała wskazanej czynności prawnej. Skarżąca twierdzi, że jej podpis pod kwestionowanym porozumieniem został podrobiony. W toku postępowania skarżąca przedłożyła sporządzoną [...] lipca 2019 r. na jej zlecenie przez Centrum Ekspertyz Grafologicznych [...] ekspertyzę kryminalistyczną protokołu uzgodnień z [...] lipca 2005 r. Jak wynika z treści tej ekspertyzy materiał przedłożony do badania stanowiła kopia mającego należeć do niej podpisu z protokołu z [...] lipca 2005 r. Jako materiał porównawczy przyjęto oryginały oraz kopie podpisów złożone przez skarżącą na różnych dokumentach w różnym czasie. W opinii stwierdzono, że zarówno materiał dowodowy jak również materiał porównawczy przedstawiony do badań posiada ograniczenia badawcze wynikające z jakości i cech kopii. Jednak stwierdzono, że materiał dowodowy w postaci kopii podpisu w konfrontacji z materiałem porównawczym przekazanym do badań wykazał cechy rozbieżne pisma. We wnioskach opinii stwierdza się, że przy założeniu, że kopia podpisu, która została oznaczona czerwonym kolorem i zaprezentowana w podpunkcie "Materiał dowodowy" nie została przerobiona graficznie (tzn. jest identyczna w stosunku do oryginału), to wykazuje ona cechy rozbieżne pisma w stosunku do przekazanego do badań materiału porównawczego. Powyższe może wskazywać na możliwość nakreślenia materiału dowodowego i materiału porównawczego przez różne osoby. Dokonując oceny omawianej opinii Starosta trafnie dostrzegł, że została ona sporządzona m. in. w oparciu o kopię protokołu z [...] lipca 2005 r., dlatego niemożliwe okazało się zbadanie naciskowości pisma, albowiem badania tego rodzaju nie można wykonać bez dysponowania oryginałem dokumentu. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że przedłożona przez skarżącą ekspertyza nie zawierała definitywnej oceny autentyczności kwestionowanego przez nią podpisu, natomiast organ nie przeprowadził żadnego dowodu, aby tę kwestię zbadać. Nadto wątpliwości, czy doszło do uzgodnienia kwoty odszkodowania i wypłaty tego odszkodowania budzi brak operatu szacunkowego sporządzonego dla działek [...] o powierzchni [...] ha i [...] o powierzchni [...] ha, w sytuacji gdy dla działki [...] o powierzchni [...] ha taki operat szacunkowy sporządzono i na jego podstawie wypłacono odszkodowanie. Nadto nie może umknąć uwadze kwota odszkodowania, jaką (co jest sporne) miał wypłacić organ za dwie działki [...] i [...] - ([...] zł za każdą). Jest to kwota niewspółmiernie niska w stosunku do odszkodowania wypłaconego za przejęcie działki [...], której wartość oszacowano na kwotę [...]zł. Wszystkie te okoliczności wymagają przeprowadzenia postępowania w celu ustalenia, czy doszło w trybie cywilnym do uzgodnienia odszkodowania za działki położone w L. nr [...] i [...] i wypłaty odszkodowania. Organ winien zdecydować, jakie dowody należy w sprawie przeprowadzić. Rozważyć powinien m.in. przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego grafologia dla rozstrzygnięcia autentyczności podpisu widniejącego na spornym porozumieniu. W związku z powyższym bez wątpienia organy naruszyły zasadę prawdy materialnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wojewoda jak i organ pierwszej instancji nie podjęli wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Z uwagi na powyższe za przedwczesne należało uznać odnoszenie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Rozważania w tym zakresie muszą bowiem zostać poprzedzone przeprowadzeniem przez organy postępowania dowodowego realizującego zasadę prawdy obiektywnej. Podsumowując należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem norm k.p.a. regulujących postępowanie dowodowe. W szczególności na skutek nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłego naruszono zasadę prawdy materialnej wyrażoną w art. 7 powołanego ostatnio aktu. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329) orzeczono jak w pkt I. sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanego ostatnio aktu. Na kwotę zasądzonych kosztów postępowania składa się: wpis od skargi w kwocie [...]zł, równowartość opłaty skarbowej od dokumentu pełnomocnictwa procesowego w kwocie 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie [...]zł należne na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. poz. 1800 ze zm.).