I SA/Po 1096/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Bejgerowska Sędziowie Sędzia WSA Waldemar Inerowicz (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Protokolant: ref. staż. Karolina Samolczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 marca 2015 r. sprawy ze skargi A w [...] na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi. I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] z dnia [...] r. o nr [...]; II. stwierdza, że postanowienia wymienione w punkcie pierwszym nie podlegają wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Naczelnik Urzędu Skarbowego w P. postanowieniem z dnia [...], nr [...], obciążył wierzyciela Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Oddział w P., Inspektorat w P. (dalej: ZUS), kosztami egzekucyjnymi powstałymi w wyniku dokonanych czynności egzekucyjnych względem zobowiązanego – X. w X., w kwocie [...] zł, z uwagi na to, że nie mogły one zostać ściągnięte od zobowiązanego. W wyniku uwzględnienia złożonego przez wierzyciela zażalenia, Dyrektor Izby Skarbowej w P. postanowieniem z dnia [...], nr [...], uchylił w całości w/w postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Naczelnik Urzędu Skarbowego w P. postanowieniem z dnia [...], nr [...], obciążył wierzyciela Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Oddział w P., Inspektorat w P., kosztami egzekucyjnymi powstałymi w wyniku dokonanych czynności egzekucyjnych względem zobowiązanego – X. z siedzibą w X. (obecnie X. w upadłości likwidacyjnej), na podstawie tytułów wykonawczych o nr [...], od [...] do [...], od [...] do [...], od [...] do [...], od [...] do [...], od [...] do [...], od [...] do [...], od [...] do [...], od [...] do [...], od [...] do [...], od [...] do [...], od [...] do [...], [...] do [...], od [...] do [...], od [...] do [...], obejmujących nieuiszczone należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, w łącznej kwocie [...] zł. W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji, powołując się na art. 64c § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm. - w skrócie: "u.p.e.a."), wskazał, że wierzyciel pokrywa koszty egzekucyjne, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego. Podkreślono, że postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie w/w tytułów wykonawczych zostało umorzone w związku z ogłoszeniem przez Sąd Rejonowy w P. postanowieniem z dnia [...] października 2013 r., sygn. akt [...], upadłości X. W związku z powyższym organ egzekucyjny obciążył wierzyciela kosztami egzekucyjnymi powstałymi w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Zaznaczono, że na kwotę tych kosztów złożyły się: opłata manipulacyjna naliczona na podstawie art. 64 § 6 u.p.e.a., opłata za zajęcie innych niż wymienione w art. 64 § 1 pkt 2 i 3 u.p.e.a. wierzytelności pieniężnych lub innych praw majątkowych (art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a.) oraz opłata za zajęcie ruchomości zobowiązanego naliczona na podstawie art. 64 § 1 pkt 5. Kwestionując powyższe postanowienie w zażaleniu ZUS wniósł o jego uchylenie. W uzasadnieniu zażalenia zarzucił organowi egzekucyjnemu naruszenie zasad ogólnych postępowania egzekucyjnego, a w szczególności zasady celowości egzekucji, zasady stosowania środków egzekucyjnych prowadzących bezpośrednio do wyegzekwowania obowiązku oraz zasady gospodarnego prowadzenia egzekucji, poprzez zajęcie ruchomości, których wartość oszacowano na kwotę [...] zł. Zdaniem wierzyciela organ egzekucyjny dokonał zajęcia ruchomości, których szacunkowa wartość nie pokrywała zaległości, a to oznacza, że były to działania zmierzające jedynie do zwiększenia kosztów egzekucyjnych. W ocenie wierzyciela niezasadne jest naliczanie kosztów egzekucyjnych za zajęcie ruchomości do wszystkich tytułów wykonawczych, jeżeli wartość szacunkowa ruchomości wynosiła [...] zł. Ponadto ZUS podkreślił, że kwota przedmiotowych kosztów egzekucyjnych nie wynika z nakładów na działania egzekucyjne i powstałych przez to wydatków, ale z wysokości należności głównej skierowanej do przymusowego dochodzenia, od której ryczałtowo naliczone zostały opłaty. Kwota kosztów egzekucyjnych nie stanowi rekompensaty poniesionych faktycznie przez organ egzekucyjny wydatków i dlatego obciążenie nimi wierzyciela jest gospodarczo nieuzasadnione. Wierzyciel wskazał również na publicznoprawny charakter zobowiązań wobec ZUS oraz działalność służącą interesowi publicznemu, która jest finansowana ze środków publicznych, co w odniesieniu do obciążenia kosztami postępowania egzekucyjnego przy jednoczesnym braku pokrycia należności z tytułu składek jest gospodarczo nieuzasadnione i niezgodne z interesem publicznym, a w dalszej kolejności spowodować konsekwencje o wymiarze społeczno-ekonomicznym i wpływać destabilizująco na bieżącą pracę ZUS Oddział w P. Dyrektor Izby Skarbowej w P. postanowieniem z dnia [...], nr [...], utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że skoro prowadzone względem spółki postępowanie egzekucyjne zostało umorzone postanowieniem z dnia [...], nr [...], z uwagi na ogłoszenie przez Sąd Rejonowy w P. Wydział [...] upadłości spółki, to okoliczności sprawy pozwalały na zastosowanie przez organ egzekucyjny art. 64c § 4 u.p.e.a. i obciążenie kosztami egzekucyjnymi wierzyciela. Podkreślono, że organ egzekucyjny wskazał kwoty, które złożyły się na powstałe koszty egzekucyjne, a także szczegółowo określił kwoty kosztów egzekucyjnych przypisanych do każdego tytułu wykonawczego z osobna, podając kwotę opłaty za dokonaną czynność egzekucyjną, jak również kwotę opłaty manipulacyjnej należną z tytułu zwrotu wydatków za wszystkie czynności manipulacyjne związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych. Odnosząc się do podniesionych w zażaleniu zarzutów organ II instancji wskazał, że wierzyciel został obciążony kosztami egzekucyjnymi za zajęcie protokołem z dnia [...] maja 2009 r. ruchomości zobowiązanej spółki, tj. dwóch samochodów ciężarowych oraz autobusu [...]. Wierzyciela nie obciążono natomiast kosztami za zajęcie innych ruchomości (łącznie zajęto 41 pojazdów). Ponadto podkreślono, że organ egzekucyjny otrzymując od wierzyciela tytuły wykonawcze, zobligowany był do stosowania, zgodnie z art. 7 u.p.e.a., środków egzekucyjnych zmierzających bezpośrednio do realizacji obowiązku tymi tytułami objętego. Powyższe wiąże się nieuchronnie z powstaniem opłat za czynności i wydatków, o których mowa w art. 64 i art. 64b u.p.e.a., które, w sytuacji gdy nie można ich wyegzekwować od zobowiązanego, pokrywa wierzyciel. W ocenie organu odwoławczego, trudno dopatrywać się w działaniu organu egzekucyjnego braku celowości egzekucji, gdyż środek egzekucyjny w postaci zajęcia ruchomości, jak również inne środki egzekucyjne, zastosowane zostały w celu zaspokojenia wierzyciela. Zaznaczono przy tym, że wierzyciel przekazując tytuły wykonawcze do egzekucji, musi liczyć się z koniecznością poniesienia kosztów egzekucyjnych w sytuacji, gdy nie mogą one zostać ściągnięte od zobowiązanego. Uznając za chybiony zarzut niezasadnego naliczenia kosztów egzekucyjnych za zajęcie ruchomości do wszystkich tytułów wykonawczych, organ II instancji podniósł, że organ egzekucyjny naliczając te koszty był związany przepisami art. 64 § 1, § 3 i § 6 u.p.e.a. i nie mógł działać na zasadzie dowolności. W kontekście tego zarzutu wskazano także, że zgodnie z art. 99 § 3 u.p.e.a. szacowanie zajętych środków transportu zastrzeżone zostało dla biegłego skarbowego, a to oznacza, że organ egzekucyjny w momencie zastosowania w/w środka egzekucyjnego nie posiada wiedzy o wartości zajętego środka transportu, by stwierdzić jednoznacznie, czy wartość zajmowanego składnika majątkowego jest wystarczająca do pokrycia kosztów egzekucyjnych. Odnosząc się natomiast do argumentów wierzyciela w zakresie publicznoprawnego charakteru zobowiązań wobec ZUS oraz prowadzeniu przez wierzyciela działalności służącej interesowi publicznemu, która jest finansowana ze środków publicznych, co w odniesieniu do obciążenia kosztami postępowania egzekucyjnego przy jednoczesnym braku pokrycia należności z tytułu składek jest gospodarczo nieuzasadnione i niezgodne z interesem publicznym, a w dalszej kolejności spowodować może konsekwencje o wymiarze społeczno-ekonomicznym i wpływać destabilizująco na bieżącą pracę Oddziału ZUS w P., organ II instancji stwierdził, że wierzyciel może zwrócić się do organu egzekucyjnego z wnioskiem o umorzenie kosztów egzekucyjnych, którymi został obciążony, wskazując okoliczności, o których mowa w art 64e § 2 u.p.e.a. W skardze z dnia [...] złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu ZUS Oddział w P., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o uchylenie powyższego postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w P. i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie zasad ogólnych postępowania egzekucyjnego, a w szczególności zasady celowości egzekucji, zasady stosowania środków egzekucyjnych prowadzących bezpośrednio do wyegzekwowania obowiązku oraz zasady gospodarnego prowadzenia egzekucji. W uzasadnieniu skargi skarżący powielił argumentację podniesioną uprzednio w zażaleniu od postanowienia organu I instancji. Dodatkowo powołał obszerne fragmenty uzasadnienia wyroku NSA z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt II FSK 687/12, w którym to orzeczeniu wskazano m.in., że w przypadku egzekwowania należności pieniężnych postępowanie egzekucyjne, co do zasady, powinno doprowadzić do odzyskania świadczenia przez wierzyciela, co oznacza, że jego majątek winien ulec powiększeniu, a nie uszczupleniu. Ponadto NSA stwierdził, że organ egzekucyjny planując podjęcie czynności powinien najpierw przeprowadzić kalkulację, czy dana czynność doprowadzi do wyegzekwowania obowiązku w całości lub w części, a także, czy koszty egzekucji nie będą wyższe od kwoty możliwej do wyegzekwowania. W przeciwnym razie działania organu byłyby sprzeczne z celem postępowania egzekucyjnego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w P. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W toku sądowej kontroli zaskarżonego postanowienia, przeprowadzonej na podstawie kryterium zgodności z prawem, w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze, kluczową i najistotniejszą sporną kwestią w niniejszej sprawie, jest ocena zasadności obciążenia skarżącego (jako wierzyciela) kosztami postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 64 § 1 i 4 u.p.e.a w kwocie [...] zł. Prowadzone przez organ egzekucyjny postępowanie egzekucyjne zostało umorzone w związku z ogłoszeniem upadłości zobowiązanego, a podjęte w toku postępowania egzekucyjnego czynności (zajęcie wierzytelności pieniężnych, zajęcie ruchomości), nie doprowadziły do zaspokojenia nawet kosztów egzekucyjnych. Zdaniem organu egzekucyjnego, w toku postępowania egzekucyjnego nie naruszył przepisów postępowania i prawidłowo ustalił wysokość kosztów egzekucyjnych, którymi zasadnie obciążył wierzyciela. Według przeciwnego stanowiska skarżącego wierzyciela, który wszczął egzekucję należności publicznych (składki na ubezpieczenie społeczne), organ egzekucyjny winien był uwzględnić zasady postępowania egzekucyjnego zawarte w art. 7 § 2 u.p.e.a., z których wynika, że obrany sposób prowadzenia egzekucji winien uwzględniać nie tylko możliwości zastosowania danego środka egzekucyjnego, ale także jego kosztowność. W ocenie skarżącego organ egzekucyjny prowadząc postępowanie egzekucyjne dokonał na poczet zajęcia innych wierzytelności i ruchomości, których wartość szacunkowa nie pokrywała zaległości, tylko spowodowała powstanie wysokość kosztów egzekucyjnych, którymi obciążono wierzyciela. Zdaniem skarżącego działania te uznać należy za naruszające zasady ekonomiki postępowania i narażające wierzyciela na dodatkowe koszty, który nie może być – w ocenie ZUS - obciążony kosztami, których poniesienie nie przyczyni się w żadnej mierze do spełnienia celu egzekucji administracyjnej. W ocenie Sądu zarzuty skargi dotyczące naruszenia zasad postępowania egzekucyjnego są zasadne. Podkreślić jednak należy, że wbrew zarzutom skargi, organ egzekucyjny nie naruszył przepisów postępowania stanowiących podstawę prawną obciążenia wierzyciela co do zasady kosztami postępowania egzekucyjnego oraz prawidłowo ustalił ich wysokość. Organ egzekucyjny zasadnie wskazał, że opłaty egzekucyjne oblicza się oddzielnie dla każdego tytułu wykonawczego będącego podstawą dokonania czynności egzekucyjnych. Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 64c § 4 u.p.e.a. wierzyciel pokrywa koszty egzekucyjne, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego. Sąd rozstrzygający niniejszą sprawę podziela wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym, z wykładni językowej i systemowej tego przepisu wynika, że ma on zastosowanie do stanów faktycznych, w których koszty postępowania egzekucyjnego nie mogą być ściągnięte od zobowiązanego i niezależnie od tego czy wynika to z przyczyn faktycznych, czy prawnych. Zwrot normatywny "nie mogą być one ściągnięte" należy rozumieć jako nieściągnięte w ogóle (z przyczyn faktycznych czy prawnych). Skoro ustawodawca nie precyzuje przyczyn niemożności ściągnięcia kosztów od zobowiązanego, to przyjmuje się, że powołany przepis znajduje zastosowanie nie tylko wtedy, gdy w trakcie prowadzonego postępowania egzekucyjnego nastąpi takie zubożenie zobowiązanego, że nie będzie on w stanie pokryć kosztów egzekucyjnych lub gdy wyegzekwowanie kosztów egzekucyjnych wiązałoby się z poniesieniem przewyższających je wydatków egzekucyjnych, ale także i wówczas, gdy ściągnięcie tych kosztów byłoby niemożliwe z innych przyczyn faktycznych lub prawnych. Innymi słowy, ustawodawca w tym przepisie nie stanowi o przyczynach, na skutek których koszty egzekucyjne nie mogą zostać ściągnięte od zobowiązanego, a tym bardziej nie odróżnia powodów faktycznych i prawnych (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., II FSK 3267/13, LEX nr 1481559). Istota sporu w niniejszej sprawie nie dotyczy jednak podstawy prawnej obciążenia skarżącego wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego, w sytuacji umorzenia tego postępowania bez zaspokojenia egzekwowanej należności i kwoty kosztów egzekucyjnych, ale wiąże się z zagadnieniem, czy w opisanych okolicznościach faktycznych, dotyczących finansowej i majątkowej sytuacji zobowiązanego, do powstania przedmiotowych kosztów w ogóle powinno dojść. Odnosząc się do tej kwestii, w kontekście argumentacji zawartej w skardze, przede wszystkim należy podkreślić, że w postępowaniu egzekucyjnym w administracji wprowadzono zasadę odpowiedzialności zobowiązanego za koszty egzekucji. Zasada ta ma charakter podstawowy związany z samą istotą postępowania egzekucyjnego, które wszczynane jest z powodu braku dobrowolnego wykonania obowiązku przez zobowiązanego. Obciążenie któregokolwiek z pozostałych podmiotów postępowania egzekucyjnego kosztami egzekucyjnymi możliwe jest dopiero w razie braku możliwości ich ściągnięcia od zobowiązanego. Do kosztów egzekucyjnych mają zastosowanie przepisy ustawy u.p.e.a. stanowiące o zasadach ogólnych postępowania egzekucyjnego. Z zawartego w art. 7 § 2 u.p.e.a. zwrotu – "organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku" dekoduje się zasadę stosowania środków prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku, nazywaną też zasadą racjonalnego działania albo zasadą celowości. Z kolei z art. 7 § 3 wywodzi się zasadę niezbędności, która polega na tym, że niedopuszczalne jest stosowanie środka egzekucyjnego, gdy egzekwowany obowiązek został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy. Bezprzedmiotowość wykonania obowiązku występuje, gdy stał się on nieaktualny albo gdy z przyczyn obiektywnych lub subiektywnych jest oczywiste, że zobowiązany nie może zrealizować obowiązku. Na szczególną uwagę zasługują przede wszystkim zasada celowości i gospodarnego prowadzenia egzekucji. Jak trafnie zauważa się w piśmiennictwie i judykaturze, z zasad tych wynika, że zobowiązany będzie ponosił koszty celowe, niezbędne do przeprowadzenia egzekucji. Oznacza to, że nieuzasadnione wydatki egzekucyjne, koszty powstałe w wyniku nieprawidłowego działania organu egzekucyjnego nie mogą obciążać zobowiązanego, a także wierzyciela. Skoro bowiem pobranie opłaty egzekucyjnej nie jest zależne od nakładu pracy czy skuteczności egzekucji, a jednocześnie wybór czynności podejmowanych w toku postępowania egzekucyjnego należy w istocie do organu egzekucyjnego, to zasada celowości postępowania egzekucyjnego sprzeciwia się pobieraniu opłat za czynności, co do których przed ich podjęciem można stwierdzić, że nie doprowadzą one do przymusowego wyegzekwowania należności w kwocie przewyższającej koszty egzekucyjne. Wierzyciel, którego obowiązkiem jest doprowadzenie do wykonania zobowiązania, nie może bowiem być obciążany kosztami, których poniesienie nie przyczyni się w żadnej mierze do spełnienia celu egzekucji administracyjnej. Jednocześnie podkreśla się, że przez prawidłowe wszczęcie postępowania egzekucyjnego należy rozumieć taką sytuację, w której w momencie wszczynania postępowania nic nie wskazuje na niemożność poniesienia przez zobowiązanego kosztów postępowania. (por. R. Hauser, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji,Komentarz,7. Wydanie, Wyd. C.H.BECK, W-wa 2014, s. 318 – 319; wyrok NSA z dnia 25 lutego 2014 r., II FSK 687/12; wyroki WSA w Poznaniu: z dnia 26 listopada 2014 r., I SA/Po 638/14 i z dnia 19 listopada 2014 r., I SA/Po 165/14; dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). W powołanym wyżej wyroku wydanym w sprawie II FSK 687/12, który zapadł w sprawie zainicjowanej także skargą ZUS w analogicznym stanie faktycznym (sprawa tut. Sądu o sygn. akt I SA/Po 643/11), NSA w kontekście zasady celowości (art. 7 § 2 u.p.e.a.) zwrócił uwagę, że planując podjęcie czynności organ egzekucyjny powinien najpierw przeprowadzić kalkulację, czy dana czynność doprowadzi do wyegzekwowania obowiązku w całości lub w części, a także czy koszty egzekucji nie będą wyższe od kwoty możliwej do wyegzekwowania. W przeciwnym razie działania organu byłyby sprzeczne z celem postępowania egzekucyjnego. W ocenie Sądu rozstrzygającego niniejszą sprawę, tego rodzaju kalkulacji nie przeprowadził organ planując czynności egzekucyjne. Znając wartość egzekwowanego roszczenia i ustawowy mechanizm ustalania wysokości opłat egzekucyjnych, które nie są powiązane z nakładem pracy organu egzekucyjnego i efektywnością egzekucji, ocena celowości podjęcia konkretnych czynności egzekucyjny nie powinna nastręczać trudności. Tym bardziej w sytuacji, gdy szacowana kwota kosztów stanowi relatywnie wysoką kwotę (jak w niniejszej sprawie – [...] zł). Dokonanie takiej oceny jest szczególnie ważne w przypadku egzekwowania zobowiązań publicznych. Słusznie zwrócił bowiem uwagę skarżący na publicznoprawny charakter zobowiązań wobec ZUS oraz działalność służącą interesowi publicznemu, która jest finansowana ze środków publicznych, co w odniesieniu do obciążenia kosztami postępowania egzekucyjnego przy jednoczesnym braku pokrycia należności z tytułu składek jest gospodarczo nieuzasadnione i niezgodne z interesem publicznym, a w dalszej kolejności spowodować może konsekwencje o wymiarze społeczno-ekonomicznym i wpływać destabilizująco na bieżącą pracę ZUS. Zdaniem Sądu, organ egzekucyjny, kierując się zasadą celowości i gospodarności, winien w pierwszej kolejności ocenić, czy istnieją przesłanki do umorzenia postępowania na podstawie art. 59 § 2 u.p.e.a., zgodnie z którym postępowanie egzekucyjne może być umorzone w przypadku stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnej nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. W ten sposób organ egzekucyjny zapobiegnie ewentualnemu wszczęciu przez wierzyciela postępowania w trybie art. 64e u.p.e.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ egzekucyjny uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną i rozważy zasadność obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego, przy uwzględnieniu zasad z art. 7 § 2 u.p.e.a. W tym stanie rzeczy, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. – Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).