I SA/Po 1104/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Wolna - Kubicka Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rennert Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 lutego 2018 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za nieterminowe złożenie sprawozdania przez podmiot obierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości za I półrocze 2015 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Związku Międzygminnego [...] z dnia [...], nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] kwietnia 2017 r. Zarząd Związku Międzygminnego "C. Z. O. - S." w C. (dalej: "Związek") wymierzył firmie P. G. K. Sp. z o.o. w W. (dalej: "PGK", "spółka" "skarżąca") karę pieniężną za nieterminowe złożenie sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości za I półrocze 2015 r., w wysokości [...] zł. Wysokość kary wynika ze złożenia sprawozdania [...] sierpnia 2015 r., tj. z dwunastodniowym przekroczeniem terminu na dokonanie tej czynności. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podkreślił, że zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z 29 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 866/15, obowiązek składania sprawozdań zerowych dotyczy wszystkich podmiotów wpisanych do rejestru działalności regulowanej. W odwołaniu spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 9x ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 9n ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 250 ze zm. – dalej: "u.c.p.g."), poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że karę administracyjną za nieprzekazanie, bądź nieprzekazanie w terminie sprawozdania zerowego można nałożyć na przedsiębiorcę odbierającego opady komunalne, który nie jest już podmiotem odbierającym odpady komunalne, bądź alternatywnie naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 180 § 1 oraz art. 187 § 1 i § 3, a także art. 191 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r., poz. 201 ze zm. – dalej: "O.p."), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że spółka jest podmiotem odbierającym odpady komunalne, mimo iż trwale zaprzestała prowadzić tę działalność w zakresie odbioru odpadów na terenie Związku w poprzednim okresie sprawozdawczym (w 2014 r.), a organ I instancji wiedzę w tym zakresie posiada, - art. 123 § 1 oraz art. 200 § 1 O.p., poprzez ich niezastosowanie i niezawiadomienie spółki o zakończeniu zbierania materiału dowodowego w sprawie i uniemożliwienia jej wypowiedzenia się co do nowych ustaleń poczynionych przez Zarząd Związku jako organ I instancji, - art. 145 § 2 w zw. z art. 136 oraz art. 137 § 2 O.p., poprzez wadliwe doręczenie decyzji, polegające na bezpośrednim jej doręczeniu spółce, mimo że w postępowaniu jest reprezentowana przez pełnomocnika. Decyzją z [...] sierpnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Związku. Kolegium stoi na stanowisku, że wraz z wejściem w życie art. 9n ust. 6 u.c.p.g. istniał obowiązek sporządzenia sprawozdania zerowego przez przedsiębiorcę wpisanego do rejestru podmiotów odbierających odpady. W związku z tym obowiązek złożenia sprawozdania zerowego za I półrocze 2015 r. spoczywał także na PGK, jako na podmiocie wpisanym w analizowanym okresie do rejestru działalności regulowanej prowadzonego przez Związek. W konsekwencji Kolegium uznało, że organ I instancji miał prawo, a zarazem obowiązek nałożenia kary, co wynika bezpośrednio z art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy. Odnosząc się do zarzutu strony o braku zawiadomienia przez organ I instancji o zakończeniu zbierania materiału dowodowego oraz doręczenia decyzji bezpośrednio na adres spółki pomimo ustanowionego pełnomocnictwa, Kolegium stwierdziło, że naruszenia te są brakami tylko natury proceduralnej, które ostatecznie nie wpłynęły na merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie. W rozpatrywanym przypadku nie ma też znaczenia fakt wystąpienia przez podmiot i wykreślenia go z rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z dniem [...] listopada 2015 r., gdyż w okresie objętym obowiązkiem sprawozdawczym podmiot ten był wpisany do rejestru i dlatego ciążył na nim obowiązek złożenia stosownego sprawozdania. Z uwagi na powyższe Kolegium uznało, że organ I instancji dokonał prawidłowej interpretacji przepisów art. 9n ust. 6 oraz art. 9 x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g., w związku z czym rozstrzygnięcie podjęte przez Zarząd Związku było właściwe i odpowiadało wymogom określonym w obowiązujących przepisach prawa, a argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu decyzji była właściwa. W skardze spółka wniosła o uchylenie, w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie art. 138 § 1 ust. 1 K.p.a. w zw. 9 n ust. 6 w zw. z art. 9 n ust. 1 u.c.p.g. w zw. z § 10 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "zasad techniki prawodawczej", poprzez przyjęcie, że sprawozdanie zerowe, o którym mowa w art. 9 n ust. 6 ustawy jest tym samym sprawozdaniem, o którym mowa w art. 9 n ust. 1 u.c.p.g. i w następstwie tego - utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy stanowisko takie zaprzecza idei racjonalnego prawodawcy oraz zasadom techniki prawodawczej, w szczególności § 10 powoływanego rozporządzenia; 2) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 9 n ust. 6 oraz w zw. z art. 9 x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji tego utrzymanie w mocy decyzji, pomimo tego, iż organ I instancji bezzasadnie nałożył na skarżącego karę finansową; 3) naruszenie art. 9 n ust. 6 w zw. z art. 9t u.c.p.g. w zw. z treścią rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 15 maja 2012 r. w sprawie wzorów sprawozdań o odebranych odpadach komunalnych, odebranych nieczystościach ciekłych oraz realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi, poprzez zastosowanie wzoru sprawozdania jako wzoru tzw. "sprawozdania zerowego", mimo iż zgodnie z delegacją ustawową wzór ten nie znajduje zastosowania do sprawozdania zerowego, ujętego w art. 9 n ust. 6 ustawy; 4) naruszenie art. 6 K.p.a. w zw. z art. 9 n ust. 6 u.c.p.g., poprzez przyjęcie przez organ II instancji definicji "sprawozdania zerowego", która nie wynika z ustawy ani z innych przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co stanowi naruszenie obowiązku działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa; 5) naruszenie art. 8 K.p.a. w zw. z art. 9 n ust. 6 u.c.p.g., poprzez przyjęcie przez organ II instancji definicji "sprawozdania zerowego", która nie wynika z ustawy ani z innych przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co pozostaje w sprzeczności z obowiązującą organ II instancji zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej; 6) w konsekwencji powyższego, naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, co pozostaje w sprzeczności z zasadą demokratycznego państwa prawnego i zasadą działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu wniosło o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 – dalej: "p.p.s.a."), decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, jak też w razie stwierdzenia okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji (pkt 2). Podkreślić przy tym należy, że stosownie do art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem nie mającym tu zastosowania). Dokonując kontroli zaskarżonego aktu prawnego, zgodnie z powołanymi wyżej przepisami należy stwierdzić, że skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z innych powodów niż te, które zostały w skardze wskazane. W sprawie nie jest sporne, że skarżąca w dniu [...] marca 2017 r. udzieliła pełnomocnictwa radcy prawnemu I. K. oraz radcy prawnemu Z. J. m.in. do reprezentowania jej we wszystkich sprawach przed organami administracji rządowej i samorządowej, a wydana przez Związek decyzja z [...] kwietnia 2017 r. doręczona została stronie zamiast pełnomocnikowi. Zasady i sposób doręczania pism w postępowaniu podatkowym uregulowane zostały w art. 144-154 O.p. i tylko w przypadku ich zachowania doręczenie jest skuteczne. Zgodnie z art. 145 § 2 tej ustawy, jeśli ustanowiono pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi pod adresem wskazanym w pełnomocnictwie. Doręczenie decyzji stronie z pominięciem ustanowionego pełnomocnika nie może być uznane za skutecznie dokonane. Prawidłowość doręczeń jest jednym z kluczowych warunków przestrzegania praw strony, a same przepisy mają charakter gwarancyjny. Naruszenie przepisów w zakresie doręczeń oznacza, że przesyłka nie została skutecznie adresatowi doręczona. Ustanowienie przez stronę pełnomocnika skutkuje wyłączeniem zasady doręczania pism bezpośrednio stronie, która w tym zakresie zastępowania jest przez pełnomocnika. Jeżeli zatem organ doręczył pismo samej stronie, z pominięciem pełnomocnika, doręczenie takie – jako dokonane z naruszeniem art. 145 § 2 O.p. - nie może być uznane za prawnie skuteczne. Przepis art. 145 § 2 O.p. nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z zasadą oficjalności doręczeń, obarcza organy podatkowe prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Od dnia powiadomienia organu o ustanowieniu pełnomocnika powinien mieć on zapewniony udział w postępowaniu jak strona, a pominięcie pełnomocnika strony w czynnościach postępowania jest równoznaczne z pominięciem strony i wywołuje te same skutki prawne (por. wyrok NSA z 8 listopada 2016 r., sygn. akt I GSK 97/15). Pominięcie pełnomocnika w toku czynności postępowania podatkowego, uniemożliwia bowiem stronie ochronę jej praw i interesów oraz otrzymania ochrony prawnej, jaką powinna uzyskać w demokratycznym państwie prawa. Strona postępowania administracyjnego, ustanawiająca pełnomocnika, chroni się przed skutkami nieznajomości prawa, a jeżeli organ administracji pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego, to niweczy skutki staranności strony w dążeniu do ochrony swych praw i interesów oraz otrzymania takiej ochrony prawnej, jaką powinna ona uzyskać w państwie prawa (postanowienie SN z 9 września 1993 r. III ARN 45/93 - OSNCP 1994/5 poz. 112). Doręczenie pisma stronie, w sytuacji gdy został ustanowiony w sprawie pełnomocnik, nie wywołuje żadnego skutku procesowego, stanowiąc jedynie informację dla strony o treści pisma, które powinno być - zgodnie z udzielonym pełnomocnictwem - doręczone pełnomocnikowi (art. 145 § 2 O.p.). Skoro prawidłowo ustanowionemu pełnomocnikowi podatnika nie doręczono decyzji organu pierwszej instancji (doręczając ją stronie), nie rozpoczął się bieg terminu do wniesienia środka odwoławczego, o którym mowa w art. 223 § 2 pkt 1 O.p., gdyż pominięcie w zakresie doręczenia decyzji ustanowionego w sprawie pełnomocnika oznacza, że decyzja ta nie weszła do obrotu prawnego w sposób wymagany przepisami prawa (art. 145 § 2 O.p. w zw. z art. 212 O.p.). Artykuł 212 O.p. określa moment, w którym decyzja podatkowa wchodzi do obrotu prawnego. Jest nim chwila doręczenia tej decyzji stronie postępowania, czyli – w przypadku gdy ustanowiono pełnomocnika - temuż pełnomocnikowi. Dopiero od tego momentu decyzja wiąże organ podatkowy, który ją wydał, oraz stwarza określone w niej uprawnienia i obowiązki o charakterze procesowym i materialnym. Nie można zatem twierdzić, że doręczenie decyzji innej osobie, niż ta, która została expressis verbis wskazana w art. 145 § 2 O.p., wywołuje jakikolwiek skutek prawny, w sytuacji gdy doręczenie takie uchybia tej normie i nie ma wiążącego charakteru dla organu, po myśli art. 212 O.p. Taką decyzję, która nie została doręczona, czy też ogłoszona, można określić jako decyzję nieistniejącą, biorąc pod uwagę, że nie może ona wywołać żadnych skutków prawnych (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, wyd. 6, Warszawa 2008, s. 305). Sądowi znane są stanowiska sądów administracyjnych, które uzależniają w takim przypadku skuteczność doręczenia od negatywnych konsekwencji działania organu. Sąd tego stanowiska jednak nie podziela. Brak jest zdaniem Sądu podstaw do twierdzenia, że doręczenie decyzji stronie z pominięciem ustanowionego pełnomocnika może być uznane za skutecznie dokonane, jeżeli nie wywołuje dla strony ujemnych skutków procesowych, skoro: 1) nie może dojść do skutecznego doręczenia decyzji dokonanego sprzecznie z bezwzględnie ustanowioną normą (art. 145 § 2 O.p.), 2) doręczenie decyzji stronie zamiast ustanowionemu przez nią pełnomocnikowi, który wchodzi w jej miejsce, jest równoznaczne z pominięciem przy tej czynności strony i pozbawieniem jej należnej ochrony prawnej, 3) jeżeli nie doszło do zgodnego z prawem doręczenia pełnomocnikowi decyzji, nie weszła ona do obrotu prawnego po myśli art. 212 O.p., a więc ma ona status decyzji nieistniejącej, 4) złożenie od takiej nieistniejącej decyzji odwołania jest nieskuteczne, skoro nie weszła ona do obrotu prawnego i nie rozpoczął się bieg terminu do wniesienia od niej odwołania (por. np. wyrok NSA z 26 stycznia 2017 r., sygn. akt II FSK 3928/14), 5) organ odwoławczy w takiej sytuacji powinien stwierdzić niedopuszczalność odwołania (art. 228 § 1 pkt 1 O.p.), wskazując na brak przedmiotu zaskarżenia. Skoro zatem sprzeczne z art. 145 § 2 O.p. doręczenie decyzji stronie z pominięciem jej ustanowionego pełnomocnika nie wywołuje żadnych skutków prawnych, brak w ogóle podstaw do dywagacji na temat wpływu tego uchybienia na wynik sprawy, w tym w aspekcie braku ujemnych skutków procesowych tego uchybienia dla strony. Oczywistym jest bowiem, że procedowanie nad nieistniającą w obrocie prawnym decyzją, a zatem gdy brak jest przedmiotu zaskarżenia, zawsze ma istotny wpływ na wynik sprawy, spełniając znamiona rażącego naruszenia prawa po myśli art. 247 § 1 pkt 3 O.p. Sąd zgadza się z poglądem podnoszonym w literaturze prawa, że "Relatywizowanie, skutków procesowych niedoręczenia wszelkich pism pełnomocnikowi na negatywne lub pozytywne dla strony może powodować, że doręczenie dokonane w tych samych okolicznościach faktycznych i przy niezmienionym stanie prawnym, w zależności od późniejszych zdarzeń niezwiązanych z samym aktem doręczenia, raz byłoby uważane za prawnie skutecznie, a innym razem wręcz odwrotnie, co kłóciłoby się z zasadą wyrażoną w § 2 komentowanego przepisu, który skuteczności doręczenia pisma pełnomocnikowi nie uzależnia od skutków procesowych, jakie to doręczenie wywołuje dla strony" (tak też: Bogusław Dauter i Andrzej Kabat w: Ordynacja podatkowa, Komentarz, Stefan Babiarz, Bogusław Dauter, Roman Hauser, Andrzej Kabat, Małgorzata Niezgódka-Medek, Jan Rudowski, W-wa 2017 r., str. 968 i 1194). Reasumując, decyzja, która wbrew art. 145 § 2 O.p. została doręczona stronie, zamiast ustanowionemu pełnomocnikowi, jako nieistniejąca w obrocie prawnym, nie wywołuje żadnych skutków prawnych, wobec czego jej zaskarżenie jest niedopuszczalne (art. 228 § 1 pkt 1 O.p.). Wniesienie więc w zaistniałej sytuacji odwołania nastąpiło przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności i musi być oceniane jako przedwczesne. Termin ten pozostaje dla skarżącej spółki otwarty. Z uwagi na powyższe, za przedwczesne sąd uznał odnoszenie się do zarzutów skargi. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).