I SA/Po 134/26

Dnia 03 marca 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska (sprawozdawca) Sędzia WSA Barbara Rennert Sędzia WSA Waldemar Inerowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 03 marca 2026 roku sprawy ze skargi R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 02 października 2025 r. nr [...] w przedmiocie orzeczenia o obowiązku zwrotu świadczeń otrzymanych na rzecz ochrony miejsc pracy oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 02.10.2025 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "SKO" lub "organ II instancji") po rozpatrzeniu odwołania R. W., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą G (dalej jako "Skarżący") od decyzji Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...] z 06.06.2025 r., [...], orzekającej o obowiązku zwrotu świadczeń w kwocie [...] zł z tytułu środków niewykorzystanych wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonych d 01.07.2021 r. do dnia zapłaty włącznie – utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wnioskiem z 31.03.2021 r. Skarżący zwrócił się do Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...] (dalej jako "Dyrektor WUP" lub "organ I instancji") o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzeń pracowników w związku ze spadkiem obrotów gospodarczych w następstwie COVID-19. Wniosek obejmował dofinansowanie do wynagrodzenia dla 7 pracowników na okres 3 miesięcy, tj. 03-05.2021 r., w łącznej kwocie [...] zł. Na podstawie wniosku wypłacono świadczenia w 3 transzach (po [...] zł każda), w dniach: 15.04.2021 r. (dwie transze) oraz 14.05.2021 r. (trzecia transza). Wśród obowiązków Skarżącego było złożenie rozliczenia otrzymanych środków i zwrotu środków niewykorzystanych lub wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem. Zgodnie z art. 15gg ust. 19 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2024, poz. 340 ze zm., dalej "uCOVID") strona winna rozliczyć otrzymane środki w terminie 30 dni od zakończenia okresu pobierania świadczeń, a zatem w przedmiotowej sprawie do 30.06.2021 r. Skarżący nie rozliczył środków w terminie, zatem pismem z 29.11.2021 r. organ wezwał Skarżącego do złożenia rozliczenia otrzymanych środków dodatkowym terminie. Skarżący pismem 15.02.2022 r. przesłał większość dokumentów. Organ pismem z 04.04.2024 r. poinformował o zakończeniu weryfikacji wynikiem negatywnym oraz wezwał do uzupełnienia braków. Dokumenty uzupełniono 14.05.2024 r. W piśmie z 10.04.2024 r. Powiatowy Urząd Pracy (dalej: PUP) poinformował, że Skarżący otrzymał wsparcie na podstawie art. 15zzb uCOVID za okres 3 miesięcy (maj-lipiec 2020 r.) dla 11 pracowników. Dyrektor WUP ustalił, że pracownicy objęci dofinansowaniem przez niego są tożsamymi z objętymi wsparciem PUP. Wobec powyższego organ ustalił kwotę do zwrotu [...] zł z tytułu środków pobranych nienależnie i wezwał Skarżącego do zwrotu w terminie 15 dni od otrzymania wezwania. Mimo doręczenia pisma 15.07.2024 r. środków nie zwrócono. Decyzją z 17.12.2024 r. organ orzekł o zwrocie całości środków w zw. z art. 15gg ust. 23 uCOVID. Zdaniem organu z art. 15gg ust. 6 i 7 uCOVID wynika, że jeśli wnioskodawca skorzystał z dofinansowania na podstawie art. 15zzb uCOVID za dowolne 3 miesiące to nie może skorzystać z kolejnych 3 miesięcy wsparcia w rym samym zakresie w WUP. Otrzymane od Dyrektora WUP środki uznał zatem za nienależnie pobrane. Wskutek odwołania Skarżącego, SKO decyzją z 02.04.2025 r., [...], uchyliło ww. decyzję Dyrektora WUP i umorzyło postępowanie I instancji w całości. Następnie Dyrektor WUP decyzją z 06.06.2025 r., [...], orzekł o obowiązku zwrotu świadczeń w kwocie [...] zł z tytułu środków niewykorzystanych wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonych d 01.07.2021 r. do dnia zapłaty włącznie. W uzasadnieniu wskazał w szczególności, że konieczność zwrotu niewykorzystanych środków wynika z art. 15gg ust. 1, 4 i 6 uCOVID. Z przysłanego przez Skarżącego rozliczenia wynika, że część pracowników w okresie dofinansowania otrzymała niższe kwoty brutto wynagrodzeń w stosunku do kwot wynagrodzeń brutto (w oparciu o które złożono wniosek) lub w ogóle nie otrzymała wynagrodzenia z uwagi na rozwiązanie stosunku pracy za porozumieniem stron. Przysługujące wsparcie należało rozliczyć zgodnie z rzeczywistą kwotą brutto wynagrodzenia należną pracownikom w danym miesiącu dofinansowania, a nie w odniesieniu do kwoty podanej w wykazie pracowników sporządzonym na dzień złożenia wniosku. Dlatego w terminie na rozliczenie należało zwrócić wszystkie środki niewykorzystane na dofinansowanie wynagrodzeń. W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżący podniósł, że wszczęcie i prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie było niedopuszczalne, bowiem nie pojawiły się nowe okoliczności faktyczne lub prawne uzasadniające prowadzenie sprawy zakończonej prawomocnym umorzeniem (decyzją SKO z 02.04.2025 r.). Organ winien zatem umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Decyzja SKO wywołała skutek zakończenia postępowania w danym przedmiocie; wydanie nowej decyzji w tej samej sprawie, między tymi samymi stronami, przy braku zmiany stanu faktycznego lub prawnego narusza zasadę powagi rzeczy osądzonej oraz trwałości decyzji administracyjnych. Nowe postępowanie mogłoby być wszczęte wyłącznie w trybie nadzwyczajnym, lecz nie wystąpiła żadna z przesłanek. Organ nie wskazał również w sposób jasny i szczegółowy sposobu ustalenia kwoty do zwrotu, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Decyzją z 02.10.2025 r., wskazaną we wstępie, SKO utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podkreśliło, że sprawa dotyczy środków niewykorzystanych przez stronę na dofinansowanie wynagrodzeń pracowników, natomiast decyzja z 17.12.2024 r. (uchylona następnie decyzją SKO z 02.04.2025 r.) dotyczyła środków nienależnie pobranych. Następnie wyjaśniło, co należy rozumieć przez tożsamość spraw i zaznaczyło, że podstawą uprzedniej decyzji był art. 15gg ust. 23c uCOVID i organy nie analizowały kwestii wykorzystania przez stronę środków z dofinansowania otrzymanego na podstawie art. 15gg uCOVID, natomiast obecnie – art. podstawę stanowi 15 ust. 19 uCOVID, a sprawa dotyczy rozliczenia otrzymanych świadczeń i środków. Tym samym przedmiot i podstawa prawna różnią się od wcześniej rozstrzygniętej sprawy. Ponadto SKO zaznaczyło, że jak wynika z pisma Dyrektora WUP kwota do zwrotu wynika z kalkulatora rozliczeniowego złożonego przez Skarżącego 14.05.2024 r.; Skarżący wyjaśnił tego dnia również, że wskazany pracownik nie otrzymał wynagrodzenia, ponieważ z dniem 30.04.2021 r. rozwiązano umowę o pracę za porozumieniem stron. Dokumenty przedłożone przez Skarżącego potwierdzają, że otrzymał on dofinansowanie w kwocie [...] zł, a na wynagrodzenia pracowników wydatkował przez 3 miesiące [...] zł, na składki ZUS [...] zł – łącznie [...] zł. Strona nie wykorzystała zatem środków w kwocie [...] zł i winna je zwrócić, czego nie uczyniła. Odsetki również zostały prawidłowo naliczone. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Skarżący wnosząc o jej uchylenie w całości, stwierdzenie, że postępowanie zostało wszczęte bez podstawy prawnej i dotyczy sprawy prawomocnie zakończonej przez SKO oraz umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Powtórzył zarzuty i argumentację odwołania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143, dalej w skrócie "p.p.s.a.") jest w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 02.10.2025 r., [...], utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...] z 06.06.2025 r., [...], orzekającą o obowiązku R. W., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą G z 06.06.2025 r., [...], orzekającej o obowiązku zwrotu świadczeń w kwocie [...] zł z tytułu środków niewykorzystanych wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonych od 01.07.2021 r. do dnia zapłaty włącznie. Materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2024, poz. 340 ze zm., dalej "uCOVID"), z jej art. 15gg ust. 19 na czele. W myśl powołanego przepisu podmiot, o którym mowa w ust. 1, jest obowiązany do rozliczenia otrzymanych świadczeń i środków z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na wypłatę świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy, w terminie do 30 dni od zakończenia okresu pobierania świadczeń. Zgodnie z art. 15gg ust. 20 uCOVID, podmiot, o którym mowa w ust. 1, składa do właściwego wojewódzkiego urzędu pracy w szczególności: 1) dokumenty potwierdzające prawidłowość wykorzystania świadczeń i środków z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych zgodnie z przeznaczeniem; 2) dokumenty, potwierdzające zatrudnienie pracowników, na których otrzymał świadczenie, przez okres wskazany we wniosku. Z kolei jak stanowi art. 15gg ust. 23a uCOVID, dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy wzywa podmiot, który nie wywiązał się z obowiązku określonego w ust. 19 lub 20, do wywiązania się z niego w dodatkowym terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania, pod rygorem obowiązku zwrotu całości otrzymanej pomocy wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków. Jeżeli podmiot nie wywiąże się z tego obowiązku w dodatkowym terminie, dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy wydaje decyzję o zwrocie. Nie jest w sprawie kwestionowane, że Skarżący został wezwany do dokonania rozliczenia otrzymanych środków w terminie 30 dni pismem z 29.11.2021 r., a następnie wezwany do uzupełnienia braków pismem z 04.04.2024 r. Ponadto zgodnie z art. 15gg ust. 23c i 23d uCOVID, w przypadku wykorzystania świadczeń, o których mowa w ust. 1, lub środków, o których mowa w ust. 2, niezgodnie z przeznaczeniem, pobrania ich nienależnie lub w nadmiernej wysokości stosuje się odpowiednio przepisy art. 169 ust. 1-6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (ust. 23c). Do zwrotu świadczeń, o których mowa w ust. 1, lub środków, o których mowa w ust. 2, w zakresie nieuregulowanym w niniejszym artykule, w tym do zwrotu niewykorzystanych środków wynikających z rozliczenia złożonego przez podmiot, o którym mowa w ust. 1, niezwróconych w terminie, o którym mowa w ust. 19, stosuje się odpowiednio przepisy art. 60 i art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (ust. 23d). Skarżący, wprawdzie pośrednio, podniósł przede wszystkim zarzut nieważności decyzji, tj. przesłankę z art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 1691, dalej w skrócie "k.p.a."), zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco. Warto zatem powtórzyć za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że "w ugruntowanym piśmiennictwie i orzecznictwie dotyczącym instytucji res iudicata zgodnie przyjęto, że decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Res iudicata następuje w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Do zaistnienia przypadku res iudicata w ramach podstaw nieważnościowych konieczne jest ustalenie stosunku tożsamości pomiędzy sprawą rozstrzygniętą decyzją, która ma zostać unieważniona, a sprawą, której dotyczy uprzednio wydana decyzja ostateczna (zob. wyrok NSA z 07.06.2024 r., I OSK 1225/23 oraz powołane tam orzecznictwo i literatura; wszystkie przytaczane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl ). Nie ma wątpliwości w niniejszej sprawie, że decyzja Dyrektora WUP z 17.12.2024 r. została wydana na podstawie art. 15gg ust. 23c uCOVID. Ponadto, jak wskazał organ w uzasadnieniu, "Stanowisko Organu w zakresie zwrotu pomocy pozostaje niezmienne i znajduje uzasadnienie w brzmieniu art. 15gg ust. 6 i 7 ustawy [...]. Zatem zwrotowi podlega pomoc w pokrywającym się zakresie: wynagrodzeń pracowników. Skoro strona uzyskała pomoc na taki sam tytuł za okres 3 miesięcy, to brak jest podstaw, by z takiego samego tytułu uzyskać pomoc w postaci dofinansowania na do wynagrodzeń pracowników za 2 miesiące". Jak wskazało SKO w uzasadnieniu decyzji uchylającej to rozstrzygnięcie – "nie ma podstaw do stwierdzenia, że [Skarżący] pobrał nienależnie środki na podstawie art. 15gg ustawy covidowej". Z kolei podstawę prawną kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji stanowił art. 15gg ust. 23d uCOVID. Dyrektor WUP wskazał w szczególności, że "Wsparcie, jakie przysługiwało Stronie za poszczególnych pracowników, należało rozliczyć zgodnie z rzeczywistą kwotą brutto wynagrodzenia należną pracownikom w danym miesiącu dofinansowania, a nie w odniesieniu do kwoty podanej w wykazie pracowników sporządzonym na dzień złożenia wniosku". Inna jest zatem podstawa prawna i przedmiot sprawy, mimo tożsamości podmiotowej. Uzupełniająco można wskazać, że w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę nie doszłoby do res iudicata nawet, gdyby podstawę prawną miał stanowić art. 15gg ust. 23c uCOVID. Przepis ten odwołuje się bowiem do art. 169 ust. 1-6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2025 r. poz. 1483, dalej w skrócie "u.f.p."). Zgodnie z art. 169 ust. 1-3 u.f.p. 1. Dotacje udzielone z budżetu państwa: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. 2. Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu państwa w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. 3. Dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej. Ustawodawca wyraźnie rozróżnia zatem dotacje wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie oraz w nadmiernej wysokości. Jak wskazuje się w orzecznictwie, zwrotowi podlega zatem w oparciu o ten przepis [tj. art. 169 ust. 2 u.f.p.] jedynie nadwyżka dotacji, która przekracza kwotę dotacji wynikającą z przepisów, z treści umowy, a także przekraczająca kwotę niezbędną na dofinansowanie lub sfinansowanie dotowanego zadania (zob. wyrok NSA z 23.06.2023 r., I GSK 1458/19). Konsekwentnie – inny jest przedmiot sprawy w przypadku świadczeń nienależnie pobranych oraz świadczeń pobranych w nadmiernej wysokości. Nie można było podzielić w tym zakresie poglądu i argumentacji Skarżącego co do tożsamości sprawy i okoliczności. Skarżący podniósł ponadto, że decyzja Dyrektora WUP nie zawiera w szczególności wskazania wyliczenia kwoty do zwrotu. Zarzut ten jest zasadny, jednakże w ocenie Sądu kwestia ta nie miała wpływu na wynik sprawy. Po pierwsze, Skarżący w żaden sposób nie kwestionował na żadnym etapie dokonanego wyliczenia. Po drugie, SKO wyjaśniło, że kwota do zwrotu wynika z kalkulatora rozliczeniowego złożonego przez Skarżącego 14.05.2024 r.; Skarżący wyjaśnił tego dnia również, że wskazany przezeń pracownik nie otrzymał wynagrodzenia, ponieważ z dniem 30.04.2021 r. rozwiązano umowę o pracę za porozumieniem stron, nadto dokumenty przedłożone przez Skarżącego potwierdzają, że otrzymał on dofinansowanie w kwocie [...] zł, a na wynagrodzenia pracowników wydatkował przez 3 miesiące [...] zł, na składki ZUS [...] zł – łącznie [...] zł. Strona nie wykorzystała zatem środków w kwocie [...] zł. Wyliczenia te również na etapie skargi do tut. Sądu nie były kwestionowane. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, mając na uwadze treść art. 134 p.p.s.a., nie stwierdził także innych niż zarzucane w skardze naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania kontrolowanych decyzji z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.