I SA/Po 1402/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Włodzimierz Zygmont Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Nikodem Sędzia WSA Karol Pawlicki (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Ratajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2016r. sprawy ze skargi JM na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty postanawia: I. odrzucić skargę II. zwrócić skarżącemu kwotę [...] zł ([...] złotych 00/100) tytułem uiszczonego wpisu od skargi Pismem z dnia [...] maja 2015 r. J. M. złożył skargę na uchwałę Rady Miasta Nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 6 r ust 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. 2013 r., poz. 1399 ze zm. - dalej: "u.c.p.g.") poprzez ustalenie stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, gdy nie są one zbierane i odbierane w sposób selektywny w kwocie niewystarczającej na pokrycie kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, art. 6 k ust 2 ww. ustawy poprzez brak uwzględnienia rzeczywistej liczby mieszkańców zamieszkujących gminę w dniu podjęcia uchwały, zignorowanie posiadanych danych w zakresie ilości wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych, co doprowadziło w efekcie do nieuwzględnienia w niej kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6 r ust. 2 - 2b i 2d., wnosząc o stwierdzenie nieważności ww. uchwały. W uzasadnieniu skargi zarzucił, że uchwała narusza zasadę równości traktowania mieszkańców gminy, bowiem powoduje, że część mieszkańców gminy, która segreguje odpady będzie ponosiła w całości koszty systemu. Skarżący podniósł, że zależy mu na ustaleniu kwoty, która będzie pokrywała w całości system gospodarowania odpadami i nie będzie znacząco obciążać mieszkańców. Prawidłowo skalkulowana opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna zapewniać sprawne funkcjonowanie systemu odbioru odpadów na terenie gminy. Ponadto skarżący zarzucił, że Rada podejmując uchwałę nie oparła swojego rozstrzygnięcia o szacunkowe dane przedstawione przez Burmistrza, albowiem brak jest uzasadnienia do podjęcia takich stawek opłaty za gospodarowanie. Rada nie dokonała kalkulacji kosztów działalności systemu zgodnie z art. 6k ust. 2 ustawy. Skarżący pismem z dnia [...] marca 2015 r. wezwał Radę do usunięcia naruszenia prawa, zarzucając, że wbrew projektowi, który był szeroko omawiany na spotkaniach komisji (wraz z wyliczeniami i uzasadnieniem) Rada Miejska podczas sesji uchwaliła inną opłatę, zawnioskowaną przez jednego z radnych. Wobec braku przedstawienia rzetelnego oszacowania kosztów funkcjonowania systemu zbiórki odpadów na terenie gminy, podjęta uchwała narusza art. 58 pkt 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej: u.s.g.). Odpowiadając na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie. Wyrokiem z 26 listopada 2015 r. o sygn. akt III SA/Po 610/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględnił skargę J. M. i stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta z [...] marca 2015 r. nr [...] w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty. W uzasadnieniu Sąd ocenił, że skarga złożona przez J. M. w trybie art. 101 u.s.g. jest dopuszczalna. W sprawie okolicznością bezsporną jest, że skarżący jest mieszkańcem Gminy G. i uiszcza w gminie opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Tym samym posiada w niniejszej sprawie interes prawny legitymujący go do zaskarżenia uchwały. Wniesiona w trybie art.101 u.s.g. skarga została wniesiona do Sądu w terminie, a jej wniesienie zostało poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Zaskarżona uchwała określa wybór metody ustalenia opłat za gospodarowanie odpadami, jako iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty szczegółowo określone w § 2 w wysokości [...] zł od osoby miesięcznie, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny oraz [...] zł od osoby miesięcznie, jeżeli odpady nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny. Sąd przytaczając brzmienie art. 6k , 6j oraz art. 6r u.c.p.g. podkreślił, że rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie stawek opłaty za gospodarowanie odpadami jest zobowiązana do dokonania rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki, tak, aby pobierane opłaty pokrywały rzeczywiste koszty związane z funkcjonowaniem systemu zagospodarowania odpadami na terenie gminy. Prawidłowo skalkulowana opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna z jednej strony zapewniać sprawne funkcjonowanie systemu odbioru odpadów na terenie gminy, z drugiej zaś nie powinna stanowić źródła dodatkowych zysków gminy. Zarzuty podniesione w skardze dotyczą naruszenia art. 6 k ust. 2 ustawy przez określenie stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi bez uwzględnienia rzeczywistej liczby mieszkańców zamieszkujących gminę G., brak uwzględnienia danych w zakresie ilości wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych, co w efekcie doprowadziło do nieuwzględnienia kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, jak również naruszenia art. 6r ustawy poprzez ustalenie stawki opłaty za gospodarowanie odpadów komunalnych, gdy nie są one zbierane i odbierane w sposób selektywny w kwocie niewystarczającej na pokrycie kosztów funkcjonowania sytemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Sąd przyjął, że zasadne są zarzuty skarżącego co do braku przedstawienia kalkulacji uzasadniających przyjętą stawkę opłaty. Ponadto, zaskarżona uchwała nie ma uzasadnienia, co dodatkowo, powoduje brak możliwości dokonania oceny, czy postanowienia uchwały w zakresie przyjętych stawek opłat odpowiadają przepisom prawa. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Rada Miasta wniosła o zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zarzuciła wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. - dalej: "P.p.s.a.") naruszenie: 1. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie przepisu art. 101 u.s.g., a więc przyjęcie, że skarżący posiadał legitymację do zaskarżenia uchwały Rady Miasta, gdy tymczasem nie zostało wykazane, aby przedmiotowa uchwała naruszała jego interes prawny lub uprawnienie; 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6k ust. 2 u.c.p.g. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że "wzięcie pod uwagę" przy określaniu stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wskazanych w tym przepisie wskaźników, obliguje Radę Miejską do określenia wysokości tych stawek w sposób odpowiadający przedłożonym w toku procedowania kalkulacjom, bez możliwości ich obniżenia lub podwyższenia, 3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6r ust. 2 u.c.p.g. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina pokrywa koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi wymienione w tym przepisie, w całości, gdy tymczasem z przepisu tego wynika jedynie, że całość środków uzyskanych z opłat powinna być przeznaczona na wskazane cele, co nie wyklucza, że w przypadku gdy opłaty nie pokryją całości kosztów, na pozostałą część kosztów zostaną przeznaczone środki z innych źródeł. Odpowiadając na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącego wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 28 lipca 2016 r. o sygn. akt II FSK 1055/16 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ponownie rozpatrując skargę sąd pierwszej instancji winien ocenić, czy i w jakim zakresie podjęta uchwała narusza interes prawny skarżącego i na czym polega owo naruszenie. Dopiero w wyniku zbadania legitymacji procesowej skarżącego można będzie dokonać ewentualnej merytorycznej oceny podjętej uchwały. Sąd II instancji wyjaśnił też, że w zakresie kompetencji sądu administracyjnego nie leży badanie zgodności przepisów ustawowych, stanowiących podstawę do wydania przez organ samorządu terytorialnego uchwały, także stanowiącej akt prawa miejscowego, z przepisami Konstytucji RP. To bowiem, stosownie do art. 188 Konstytucji, należy do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. Obowiązkiem sądu rozpoznającego skargę na uchwałę organu samorządu terytorialnego jest natomiast badanie zgodności przepisów uchwały z ustawową normą kompetencyjną, w tym z zakresem upoważnienia ustawowego. Pismem z dnia [...] listopada 2016 r. skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z następujących dokumentów: 1) Deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, 2) Zaświadczenia Burmistrza Gminy G. uiszczanie opłaty za rok 2015 i 2016, 3) Deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, 4) Zawiadomienie Sądu Rejonowego w K. o założeniu księgi i dokonaniu wpisu nieruchomości będącej współwłasnością skarżącego z dnia [...] maja 2004 r., 5) Aktualnego wydruku księgi wieczystej nieruchomości, 6) Zgłoszenia zakończenia budowy z dnia [...] listopada 2006 r. W ocenie wnioskodawcy w/w dokumenty stanowią dowód na okoliczność, że skarżący posiadał interes prawny w zaskarżaniu przedmiotowej uchwały. Na rozprawie przed WSA w Poznaniu w dniu 23 listopada 2016 r. pełnomocnik skarżącego podkreślił, że skarżący wykazał swój interes prawny. Pełnomocnik organu odwoławczego stwierdził, że skarżący nie wykazał, iż posiadał interes prawny do wniesienia skargi. Na pytanie Sądu pełnomocnik organu odwoławczego stwierdził, że skarżący miałby ten interes prawny gdyby należał do mieszkańców, którzy segregują śmieci ponieważ uchwała dotyczy obniżenia stawki dla mieszkańców, którzy tego nie dokonują. Sąd postanowił przeprowadzić dowód z dokumentów załączonych do pisma procesowego z dnia [...] listopada 2016 r. oraz z dokumentów załączonych do skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 190 P.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe. Ponadto przy ponownym rozpoznaniu sprawy kontrola legalności decyzji może obejmować jedynie te kwestie, które były przedmiotem badania przez Sąd II instancji. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak zaznacza się w orzecznictwie związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 190 P.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku (por.: wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 lipca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 755/14, dostępny na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze wypływający z powyżej przytoczonego przepisu obowiązek respektowania wykładni przepisów prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze wskazania zawarte w wyroku NSA z dnia z dnia 28 lipca 2016 r. o sygn. akt II FSK 1055/16, którym uchylono wyrok tutejszego Sądu z dnia 26 listopada 2015 r. o sygn. akt III SA/Po 610/15. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący nie posiadał legitymacji do zaskarżenia uchwały Rady Miasta Nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty. Sąd wyjaśnia, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.) i akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze skargą na akt o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., ponieważ zaskarżona uchwała niewątpliwie jest aktem prawa miejscowego. Warunkiem formalnym wniesienia skargi na taki akt jest uprzednie wezwanie organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. do usunięcia naruszenia prawa, a warunek ten w niniejszej sprawie skarżący spełnił. Istotne jest przy tym, że skargę taką może wnieść jedynie podmiot, którego indywidualny interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Do wniesienia skargi w trybie powyższego przepisu nie wystarcza więc tylko sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, na którą powołuje się skarżący. Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej bezpośrednio sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim właśnie ową bezpośredniość oraz konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Innymi słowy, zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 u.s.g., prawo do skutecznego zaskarżania uchwały rady gminy na jego podstawie przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, czyli wykaże, że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego, który musi być konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Zdaniem Sądu kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem. Skarga wniesiona na podstawie ust. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma więc charakteru skargi powszechnej (actio popularis), co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej skutecznego wniesienia. Składający skargę musi więc w pierwszej kolejności wskazać na normę materialnego prawa administracyjnego, z którego swój interes prawny wywodzi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 1 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1209/13, 22 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2236/12, 12 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1761/12, 7 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 1374/11, 10 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 2349/14 – Orzeczenia.nsa.gov.pl). Po drugie skarżący musi wykazać, że jego interes prawny został naruszony kwestionowaną przez niego uchwałą. Przechodząc do analizy argumentacji skarżącego należy wskazać, że jego zdaniem przedmiotowa uchwała naruszyła art. 6k ust. 2 oraz art. 6r ust.2 u.c.p.g. Pierwszy z podanych przepisów stanowi, że rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę m. in. liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę, ilość wytwarzanych odpadów czy koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami. Z drugiego przepisu wynika z kolei, że z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina pokrywa koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami, który obejmuje m. in. koszty odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych. Tak więc treść w/w przepisów wskazuje, że zawierają one upoważnienia ustawowe uprawniające organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do podjęcia stosownej uchwały w zakresie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz do określenia konkretnej stawki tej opłaty. Ponadto ustawa uznaje powyższe opłaty za dochód gminy i określa cele, na które mają być one wydatkowane. W jednym i drugim przypadku adresatem norm prawnych zrekonstruowanych na podstawie wskazanych przepisów jest gmina. Wynika to również z faktu, że artykuły 6k oraz 6r znajdują się w rozdziale 3a ustawy zatytułowanym "Gospodarowanie odpadami komunalnymi przez gminę." W tym miejscu należy zwrócić uwagę na argumentację zawartą w skardze. Zdaniem skarżącego zależy mu na ustaleniu opłaty, która będzie w całości pokrywała system gospodarowania odpadami i nie będzie znacząco obciążać mieszkańców (strona 5 skargi). Ponadto skarżący powołuje się na brak rzetelnej kalkulacji przyjętych w uchwale stawek opłaty za gospodarowanie odpadami (strona 7 skargi). Z przeprowadzonych przez Sąd dowodów z dokumentów wynika, ze zamiarem skarżącego było wykazanie w jaki sposób Rada Miejska procedowała nad uchwałą (dowody wymienione w skardze - projekty uchwał, opracowania Urzędu Miejskiego) albo jakie jest jego aktualne obciążenie opłatami za gospodarowanie odpadami komunalnymi (dowody zgłoszone do pisma procesowego z [...] listopada 2016 r. – deklaracje o wysokości opłat, zaświadczenie o uiszczeniu opłat). W ocenie Sądu powyższe wskazuje, że skarżący albo działa w szeroko pojętym interesie ogólnym mieszkańców albo pragnie dowieść, że zaskarżona uchwała narusza jego interes faktyczny. Uwzględniając powyższe Sąd w składzie rozpoznającym skargę w niniejszej sprawie stwierdził, że skarżący nie wykazał naruszenia zaskarżoną uchwałą przysługującego mu indywidualnie interesu prawnego lub uprawnienia. Sąd doszedł do przekonania, że żaden z przepisów, które wskazano w skardze, nie nadały skarżącemu prawa lub uprawnienia nadającego się do wykonania, które na skutek wejścia w życie zaskarżonej uchwały doznałoby ograniczenia lub uległoby zniweczeniu. Z tych też powodów Sąd uznał, że interes prawny skarżącego nie został zaskarżoną uchwałą naruszony. Skoro więc w skardze nie wykazano, że zaskarżona uchwała narusza konkretny, aktualny i realny interes prawny lub uprawnienie strony, która wniosła skargę, należało skargę odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., który stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w p. I sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu sądowego od skargi postanowiono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. jak w p. II sentencji.