I SA/Po 141/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rennert Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Nikodem (spr.) Sędzia WSA Waldemar Inerowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 maja 2019 r. sprawy ze skargi Województwa na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia [...] nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej na rzecz strony skarżącej kwotę 580,00 zł ( pięćset osiemdziesiąt złotych 00/100 ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] działając jako organ egzekucyjny, wszczął na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] wystawionego 1 czerwca 2016 r. przez [...] W. W. postępowanie egzekucyjne skierowane do majątku Stowarzyszenia [...], dokonując zawiadomieniem z dnia 21 czerwca 2016 r. zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego w Banku [...]. Zawiadomienie o zajęciu wraz z odpisem tytułu wykonawczego doręczono zobowiązanemu w dniu 24 czerwca 2016 r. Zastosowany środek egzekucyjny, zgodnie z informacją przekazaną przez dłużnika zajętej wierzytelności w dniu 2 sierpnia 2016 r., okazał się nieskuteczny. Organ egzekucyjny 8 lipca 2016 r. podjął czynności zmierzające do ustalenia majątku Stowarzyszenia w miejscu wskazanym w tytule wykonawczym jako jego siedziba. Ustalono, że Stowarzyszenie uzyskuje wpływy ze składek członkowskich. Nie posiada majątku ruchomego ani nieruchomości. Pod adresem: W., ul. [...] znajduje się lokal należący do [...] Sp. z o.o. W toku dalszego postępowania egzekucyjnego zwrócono się do kilkudziesięciu Banków z zapytaniem o rachunki bankowe zobowiązanego. Zawiadomieniem z dnia 14 marca 2017 r. zajęto na poczet egzekwowanych należności wierzytelność z tytułu zwrotu podatku. Uzyskane w wyniku zastosowania tego środka egzekucyjnego, środki pieniężne w kwocie [...]zł zaliczono na poczet kosztów egzekucyjnych. Pismem z 5 grudnia 2017 r. Marszałek W. W. powiadomił organ egzekucyjny, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem sygn. akt V SA/Wa 1307/16 uchylił decyzję Ministra Rozwoju z dnia 8 marca 2016 r. stanowiącą orzeczenie wskazane w tytule wykonawczym nr [...] z 1 czerwca 2016 r. jako podstawa do prowadzenia egzekucji administracyjnej. Wierzyciel wyjaśnił, że w miejsce uchylonego przez Sąd orzeczenia, Minister Rozwoju i Finansów wydał nowe orzeczenie uchylające decyzję nr [...] w części zaskarżonej przez Stowarzyszenie. Z uwagi na brak wyraźnego wskazania przez wierzyciela, czy przedstawione w ww. piśmie z dnia 5 grudnia 2017 r. okoliczności mają skutkować umorzeniem postępowania egzekucyjnego, czy też zmianą wysokości egzekwowanej należności, organ egzekucyjny pismem z dnia 11 grudnia 2017 r. zwrócił się do W. U. P. w [...] o udzielenie stosownych wyjaśnień. W odpowiedzi pismem z 21 grudnia 2017 r. wierzyciel wskazał, że w jego ocenie prowadzenie egzekucji w oparciu o tytuł wykonawczy nr [...] jest niezasadne. Wobec powyższego Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] postanowieniem z dnia 29 grudnia 2017 r. umorzył postępowanie egzekucyjne skierowane do majątku Stowarzyszenia na podstawie ww. tytułu. Działając stosownie do zapisu art. 64c § 4, § 6a pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm. dalej u.p.e.a.) organ egzekucyjny pismem z 2 lutego 2018 r. zawiadomił wierzyciela o wysokości kosztów postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec Stowarzyszenia. Następnie postanowieniem z dnia 28 lutego 2018 r. obciążył [...] W. W. kosztami egzekucyjnymi w kwocie [...]zł. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, rozpatrując w trybie odwoławczym przedłożone w zażaleniu z 13 marca 2018 r. argumenty strony, postanowieniem z 18 kwietnia 2018 r. uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ odwoławczy wskazał na konieczność zbadania wysokości kosztów egzekucyjnych obciążających wierzyciela z uwzględnieniem przyczyn umorzenia postępowania egzekucyjnego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z 19 czerwca 2018 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] obciążył wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego w kwocie [...]zł powstałymi w toku postępowania egzekucyjnego skierowanego do majątku Stowarzyszenia. Po raz kolejny, postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2018 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej uchylił w całości ww. postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy zwrócił uwagę na konieczność ponownego rozliczenia uzyskanej od zobowiązanego kwoty, uwzględniając fakt, że decyzja Ministra Rozwoju i Finansów uchyliła decyzję Zarządu W. W. z 1 grudnia 2015 r. tylko w części zobowiązującej do zapłaty kwoty [...]zł. P. kwota z tytułu wykonawczego w wysokości [...] zł nie została objęta ww. decyzją, a zatem prowadzenie egzekucji w stosunku do niej było zasadne. Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...], po kolejnym rozpoznaniu sprawy na podstawie art. 123 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.: Dz.U. z 2017 r. poz.1257 ze zm. dalej kpa) oraz art. 64c § 1, §3, § 4 i § 7 w zw. z art. 64 § 1 pkt 4, § 3, § 6 i art. 64b § 1 u.p.e.a. obciążył [...] W. W. kosztami postępowania egzekucyjnego w kwocie [...]zł powstałymi w toku postępowania egzekucyjnego skierowanego do majątku Stowarzyszenia [...] w oparciu o tytuł wykonawczy z 1 czerwca 2016 r. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że organ egzekucyjny podjął czynności polegające na ustaleniu majątku zobowiązanego, z czego sporządzono protokół. Za pośrednictwem systemu [...] zwrócił się także do kilkudziesięciu banków z zapytaniem o rachunki bankowe dłużnika, czego efektem było zajęcie jednego rachunku, z którego wyegzekwowano kwotę [...]zł. Organ wskazał, że art. 64c § 4 u.p.e.a. ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Koszty bowiem nie mogły być ściągnięte od zobowiązanego, z uwagi na umorzenie postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu podano co składa się na koszty egzekucyjne oraz sposób rozliczenia kosztów. Wierzyciel pismem z dnia 13 listopada 2018 r. złożył zażalenie, zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu, że wydano je w oparciu o przepisy u.p.e.a. uznane za niekonstytucyjne, a także z naruszeniem art. 7 k.p.a. poprzez niezastosowanie zasady racjonalności. Stwierdzono, że koszty są nieproporcjonalne w stosunku do efektywności egzekucji. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej postanowieniem z 15 grudnia 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu egzekucyjnego, uznając, że kwota kosztów ustalona na podstawie obowiązujących przepisów została prawidłowo rozliczona. Wskazał, że zawiadomieniem z dnia 21 czerwca 2016 r. dokonano zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego w Banku [...] S.A., które okazało się nieskuteczne (brak rachunku bankowego). Od tej czynności organ egzekucyjny nie naliczył kosztów egzekucyjnych, a jedynie opłatę na pokrycie wydatków egzekucyjnych w kwocie [...]zł. Następnie zawiadomieniem z dnia 14 marca 2017 r. dokonano zajęcia wierzytelności z tytułu zwrotu podatku. W wyniku zastosowania tegoż środka egzekucyjnego wyegzekwowano środki pieniężne w kwocie [...]zł, co oznacza, że zastosowany środek egzekucyjny okazał się skuteczny i organ egzekucyjny był uprawniony do naliczenia kosztów egzekucyjnych na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Dodatkowo naliczono również opłatę z tytułu poniesionego wydatku oraz za czynność spisania protokołu o stanie majątkowym zobowiązanego, co również jest uzasadnione obowiązującymi w u.p.e.a. uregulowaniami. Ustosunkowując się natomiast do zarzutu skarżącego w zakresie niezgodności przepisów z Konstytucją oraz nieproporcjonalności kosztów, organ odwoławczy podniósł, że uznanie przepisów za niekonstytucyjne nie pozbawiło ich bytu prawnego i utraty mocy, co powoduje, że muszą być stosowane przez organy administracji publicznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu [...] W. W. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i poprzedzającego go postanowienia organu egzekucyjnego oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego wraz z kosztami zastępstwa. Skarżący zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: 1) art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. przez ustalenie kosztów egzekucyjnych w rażącej wysokości, bez wykazania, jakie konkretnie koszty (wydatki egzekucyjne) miały wpływ na powstanie kosztów w ustalonej wysokości; 2) art. 64 § 6 u.p.e.a. przez ustalenie opłaty manipulacyjnej w rażącej wysokości, bez czynników mających wpływ na powstanie kosztów w ustalonej wysokości; 3) art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a., w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez określenie kosztów egzekucyjnych na podstawie przepisów, które wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt SK 31/14 zostały uznane za niezgodne z art. 2 Konstytucji RP, bez zastosowania się do wynikającego z powołanego wyroku obowiązku miarkowania kosztów egzekucyjnych w sytuacji niewielkiego wkładu pracy i niewielkiej ilości czynności dokonanych w toku egzekucji administracyjnej; 4) art. 7 i 77 kpa w zw. z art. 18 u.p.e.a. przez zaniechanie przez organ podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia, w szczególności ustalenia, czy określone przez organ koszty egzekucyjne wynikające z przeprowadzonego postępowania egzekucyjnego pozostają w związku ze świadczeniami organu egzekucyjnego w toku tego postępowania; 5) art. 8 kpa w zw. z art. 18 u.p.e.a. przez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, w szczególności przez niedokładne zbadanie okoliczności sprawy oraz nieuwzględnienie w decyzji słusznego interesu strony. Na wstępie strona podniosła, że organ pierwszej instancji, jako podstawę prawną do obciążenia W. W. kosztami egzekucyjnym wskazał przepis art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a., który wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r. w sprawie o sygn. akt SK 31/14 uznany został za niezgodny z Konstytucją R. P.. W opinii skarżącego w opisanym stanie faktycznym jednoznacznym jest, że egzekucja była nieefektywna, a koszty określone w postanowieniu w żaden sposób nie są proporcjonalne do wyników egzekucji. Ponadto nakład pracy poczyniony przez organ nie uzasadnia naliczenia tak wysokich kosztów. Przez cały czas prowadzenia egzekucji organ wykonał dwie czynności, tj. dokonał ustalenia majątku dłużnika w jego siedzibie wskazanej we wniosku oraz wysłał zapytanie o rachunki bankowe do kilkudziesięciu banków za pomocą aplikacji [...]. Powyższe czynności w ocenie strony w żaden sposób nie są proporcjonalne do wysokości określonej w postanowieniu kwoty kosztów w szczególności opłaty manipulacyjnej i zajęcia innych wierzytelności. Ponadto w przypadku prowadzonej egzekucji, która dotyczyła kwoty [...]zł, organ egzekucyjny wyegzekwował jedynie kwotę [...]zł, co stanowi 0,46% dochodzonej należności głównej (bez uwzględnienia odsetek). Kwota ta jest nieadekwatna do zakresu czynności podjętych przez organ pierwszej instancji i stanowi nadmierne obciążenie dla wierzyciela. Strona podkreśliła, że wyegzekwowana kwota nie została przekazana wierzycielowi, ale w całości zaliczona na poczet opłaty egzekucyjnej. Jak wynika z zaskarżonego postanowienia, zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego nastąpiło dopiero w dniu 14 marca 2017 r., czyli prawie po 10 miesiącach trwania egzekucji (wszczęcie egzekucji nastąpiło w dniu 21 czerwca 2016 r.). Strona skarżąca zaznaczyła również, że ustalona przez organ pierwszej instancji łączna kwota kosztów egzekucyjnych w wysokości [...] zł stanowi obciążenie dla budżetu W. W. i powoduje negatywne skutki dla finansów [...], ponieważ nadmiernie uszczupla środki publiczne, które mogłyby zostać wydatkowane na inne cele. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu, wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kwestią sporną w niniejszej sprawie nie jest okoliczność obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi, strona skarżąca nie kwestionuje bowiem podstawy prawnej do obciążenia jej kosztami egzekucyjnymi co do zasady, spór dotyczy wyłącznie wysokości tych kosztów, czy ustalenie ich w kwocie [...]zł nie narusza obowiązującego prawa. Zdaniem skarżącego ustalone koszty są niewspółmiernie wysokie w stosunku do czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny. Jednakże niesporne jest również, że organ egzekucyjny naliczył koszty egzekucyjne na podstawie art. 64 § 1 pkt 4 i pkt 14, § 6 i 10 u.p.e.a. Sąd uwzględniając skargę oparł się przede wszystkich na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r. o sygn. SK 31/14, w którym orzekł, że art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz że art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Za niezgodny z Konstytucją uznano również art. 64 § 1 pkt 1-5, 7, 11, 12 i art. 64 § 6 powołanej ustawy w zakresie, w jakim przepisy te nie określają maksymalnej wysokości opłat egzekucyjnych i opłaty manipulacyjnej. Jak stwierdził Trybunał, brak określenia górnej granicy opłaty, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a., tj. opłaty za zajęcie wierzytelności pieniężnych lub innych praw majątkowych powoduje, że w określonych sytuacjach następuje zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością opłat, które naliczane są za te czynności. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego opłata stosunkowa powinna posiadać górną granicę, wyznaczoną kwotowo. Określenie maksymalnej opłaty pozwoli uniknąć sytuacji, gdy przy dużej wartości egzekwowanego świadczenia opłata egzekucyjna stanowi nadmierne obciążenie dla podmiotu zobowiązanego do jej zapłaty. Taka nadmierna opłata nie jest proporcjonalna ani do czasochłonności ani do stopnia skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych i staje się źródłem dochodu dla organu egzekucyjnego, a nie zwrotem kosztów czynności podejmowanych przez ten organ. Stosowanie do art. 190 ust. 1 Konstytucji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Rozpoznając zażalenie na postanowienie obciążające wierzyciela - [...] W. W. - kosztami postępowania egzekucyjnego, organ II instancji stwierdził, że zgodnie z art. 6 kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Organy nie są uprawnione do samodzielnej oceny konstytucyjności przepisów, a obowiązek działania na ich podstawie wyraża się w braku możliwości pominięcia funkcjonujących regulacji prawnych, czy działania wbrew tym przepisom. Organ odwoławczy uznał zatem, że organy egzekucyjne nie mają możliwości miarkowania kosztów egzekucyjnych, ponieważ obowiązujące przepisy tego nie przewidują. Sąd podziela stanowisko Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, że organy administracji są obowiązane orzekać na podstawie przepisów prawa i nie są uprawnione do samodzielnej oceny konstytucyjności przepisów. W tym jednak przypadku Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepisy zastosowane przez organ egzekucyjny w określonym zakresie są niezgodne z Konstytucją. W takim przypadku organ państwa orzekający na podstawie przepisu co do którego wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny nie może zlekceważyć stanowisko Trybunału. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 marca 2018 r. sygn. akt II FSK 2206/17 stwierdził, że dopóki ustawodawca nie określi maksymalnej wysokości opłaty egzekucyjnej oraz opłaty manipulacyjnej, organy stosujące prawo muszą tak określać wysokość kosztów egzekucyjnych, aby nie można było zarzucić im naruszenia standardów określonych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Do czasu postulowanej przez Trybunał nowelizacji ustawy, możliwe a nawet konieczne jest orzekanie o wysokości kosztów egzekucyjnych z zastosowaniem standardów i wskazówek określonych wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwrócono uwagę na wnioski płynące z cytowanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego; przyjmuje się, że obciążanie kosztami egzekucyjnymi według stawek procentowych wskazanych w przepisach u.p.e.a. w oderwaniu od poziomu skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych, nakładu pracy i skuteczności danej czynności narusza standardy konstytucyjne (np. wyrok NSA 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt II FSK 693/15, wyrok z 6 marca 2018 r. sygn. akt II FSK 2206/17, wyrok WSA w Gliwicach z 16 lutego 2017 r. sygn. akt I SA/GL 1442/16) . Jak wynika z postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] organ naliczył [...] zł kosztów za zajęcie wierzytelności, w wyniku którego wyegzekwowano [...] zł, koszty te obciążają wierzyciela. W ocenie Sądu kwota [...]zł kosztów, którymi obciążono wierzyciela, nie odpowiada nakładowi pracy organu egzekucyjnego, a tym bardziej skuteczności podejmowanych czynności, ponieważ jest niewspółmierna wysoka do wyegzekwowanej kwoty - [...] zł, którą w całości zaliczono na koszty egzekucyjne. W związku z powyższym zadaniem organu egzekucyjnego przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie ustalenie kosztów egzekucyjnych w takiej wysokości, aby spełniały standardy konstytucyjne, określone we wspomnianym wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W ocenie Sądu przy ustalaniu tych kosztów należy wziąć nakład pracy organu egzekucyjnego oraz kwotę wyegzekwowaną w wyniku podjętych czynności egzekucyjnych. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., w skrócie "P.p.s.a."). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).