I SA/Po 1470/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dominik Mączyński Sędziowie Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 maja 2017 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz [...] kwotę [...] zł (słownie: [...] 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z. Z. M. "[...]", postanowieniem z dnia 03 listopada 2014 r., nr [...], dokonał proporcjonalnego zaliczenia wpłaty [...] w [...] (dalej: strona, skarżąca) dokonanej dnia 28 marca 2014 r., w kwocie [...]zł na poczet kwoty zaległości podatkowych z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz odsetek za zwłokę. Postanowienie zostało wydane w oparciu o art. 55 i art. 62 § 4 w zw. z art. 216 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 749, ze zm. – dalej: "O.p."), art. 6q ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 391 ze zm. – dalej: "u.c.p.g.") oraz § 2 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 sierpnia 2005 r. w sprawie naliczania odsetek za zwłokę oraz opłaty prolongacyjnej, a także zakresu informacji, które muszą być zawarte w rachunkach (Dz. U. Nr 165, poz. 1373 ze zm.). Wskazaną na wstępie wpłatę skarżącej w części obejmującej sumę [...] zł zaliczono na poczet opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi – [...] – za miesiąc luty 2014 r. Na poczet odsetek od wskazanej ostatnio opłaty zaliczona została z kolei kwota [...]zł. Organ I instancji w postanowieniu zawarł pouczenie o prawie złożenie zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Pismem z dnia 12 listopada 2014 r. strona wniosła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, domagając się uchylenia postanowienia w całości oraz umorzenia postępowania w sprawie. Ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że zgodnie z art. 6q u.c.p.g., uprawnienia organów podatkowych w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta. Wskazane wyliczenie jest wyliczeniem zamkniętym a wymienione organy jednostek samorządu terytorialnego mieszczą się także w wykazie organów podatkowych zawartym w art. 13 § 1 O.p. W świetle art. 6r u.c.p.g., Z. Z. M. jest jedynie organem egzekucyjnym, nie jest natomiast organem podatkowym uprawnionym do wydawania postanowienia o sposobie zaliczenia wpłaty kwoty z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami, a zatem nie jest organem uprawnionym do prowadzenia postępowania w tych sprawach. Powyższe potwierdza również art. 6o u.c.p.g., który wprost przyznaje wójtom, burmistrzom i prezydentom miast uprawnienie do określania w drodze decyzji wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Powyższe pozostaje w zgodzie z wyliczeniem organów podatkowych. Niezależnie od powyższego podniesiono, że postanowienie organu I instancji zostało wydane z naruszeniem art. 62 § 1 i 4 i art. 55 § 2 O.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, art. 21 i 51 O.p. poprzez niezastosowanie oraz z naruszeniem art. 6m u.c.p.g. poprzez niezastosowanie. W ocenie strony zobowiązanie do zapłaty opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje nie wcześniej niż z dniem złożenia informacji o liczbie mieszkań wraz z liczbą osób zamieszkujących w lokalach mieszkalnych oraz wyliczoną kwotą do zapłaty z tytułu odbioru odpadów komunalnych zbieranych w sposób selektywny ewentualnie korekty wyżej wymienionych informacji albo doręczenia decyzji określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Dalej wyjaśniono, że skarżąca złożyła informację o liczbie mieszkań wraz z liczbą osób zamieszkujących w lokalach mieszkalnych i wyliczoną kwotą do zapłaty z tytułu odbioru odpadów komunalnych zbieranych w sposób selektywny dotyczącą lutego 2014 r. Organ I instancji (niebędący w ocenie skarżącej organem podatkowym) w dniu 1 października 2014 r., doręczył skarżącej decyzję określającą wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Powołując się na § 1 ust. 2 uchwały z dnia 12 marca 2013 r., nr VI/32/2013 Z. Z. M. "G. O. A. P." (Dz.Urz. Woj. [...] z 8 kwietnia 2013 r., poz. 2720) w sprawie określenia terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, zaznaczono, że w przypadku zmiany danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zaległość podatkowa w zmienionej wysokości powstaje z upływem ostatniego dnia miesiąca po miesiącu, w którym nastąpiła zmiana. Z uwagi na korektę do informacji za luty 2014 r. o liczbie mieszkań wraz z liczbą osób zamieszkujących w lokalach mieszkalnych oraz wyliczoną kwotą do zapłaty z tytułu odbioru odpadów komunalnych zbieranych w sposób selektywny dokonaną pismem z dnia 07 marca 2014 r., złożonym w biurze podawczym organu I instancji dnia 11 marca 2014 r., termin zapłaty opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za luty 2014 r., przypadał do 31 marca 2014 r. Podkreślono w tym kontekście, że dopiero nieuiszczenie opłaty w terminie do 31 marca 2014 r., czyni ją zaległością podatkową. Zmiana danych będących podstawą ustalenia wysokości opłaty należnej za gospodarowanie odpadami komunalnymi za luty 2014 r., powoduje, że z dniem zmiany powstaje zobowiązanie podatkowe z tego tytułu, a nie zaległość. Z uwagi na powyższe stwierdzono, że w sprawie brak jest podstaw do zaliczenia wpłaty proporcjonalnie na poczet zaległości podatkowych i odsetek za zwłokę. Końcowo podniesiono, że skoro organ I instancji w dniu 1 października 2014 r., doręczył skarżącej decyzję określającą wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi to dopiero w dacie jej doręczenia powstało zobowiązanie podatkowe z tego tytułu, niebędące jeszcze zaległością podatkową. Postanowieniem z dnia 17 sierpnia 2016 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność zażalenia skarżącej. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że nie ulega wątpliwości, iż w dacie sporządzenia "kwestionowanego pisma" organami podatkowymi, uprawnionymi do prowadzenia postępowań podatkowych i wydawania orzeczeń w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi (zarówno w zakresie określania wysokości zobowiązań z tytułu opłat jak i udzielania ulg) byli wójtowie, burmistrzowie i prezydenci miast. Powyższe wynika z art. 6q u.c.p.g., który do końca stycznia 2015 r., stanowił, że w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta. Mając na uwadze, że zawarte w przytoczonym przepisie wyliczenie jest wyczerpujące a nie przykładowe oraz, że wymienione organy jednostek samorządu terytorialnego mieszczą się także w wykazie organów podatkowych zawartym w art. 13 § 1 O.p., trzeba uznać, iż żadnemu innemu podmiotowi nie przysługiwał status organu podatkowego w omawianej kategorii spraw. Zarząd związku międzygminnego, w przypadku przejęcia przez ów związek zadań gminy w zakresie gospodarowania odpadami był jedynie organem egzekucyjnym, uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości. W wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 87), katalog organów podatkowych w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi poszerzono także o zarządy związków międzygminnych. Biorąc jednak pod uwagę datę wejścia w życie przepisów nowelizujących (01 lutego 2015 r.), a także zasadę niedziałania prawa wstecz i brak norm intertemporalnych uzasadniających stosowanie nowych uregulowań do spraw wszczętych przed nowelizacją należy przyjąć, iż wydane wcześniej pisma zarządów związków międzygminnych w sprawach zastrzeżonych do kompetencji organów podatkowych, niezależnie od nadanych im tytułów, nie stanowią orzeczeń, nie wywołują żadnych skutków prawnych oraz nie podlegają zaskarżeniu. Ewentualne wniesienie środka zaskarżenia od tego rodzaju pisma nie powoduje wszczęcia postępowania odwoławczego, którego przedmiotem może być jedynie akt organu podatkowego. Ostateczne postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego stanowi przedmiot skargi kierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienie oraz stwierdzenie nieważności wymienionego na wstępie postanowienia. Ewentualnie zaś wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia wraz z wymienionym na wstępie postanowieniem i umorzenie postępowania w sprawie. Ponadto wniesiono o stwierdzenie, że uchylone i nieważne orzeczenia nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się orzeczenia WSA. Skarżąca wniosła również o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: I) naruszenie prawa procesowego poprzez niezastosowanie art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. i w efekcie pozostawienie w obrocie prawnym postanowienia wydanego przez organ pierwszej instancji, które winno być uznane za wydane bez podstawy prawnej, a zaskarżone postanowienie organu odwoławczego - za rażąco naruszającą prawo z powodu utrzymania w mocy postanowienia dotkniętego wadą nieważności; II) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na: a) niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia i tym samym pozostawienie w obrocie gospodarczym orzeczenia wydanego przez podmiot niebędący organem podatkowym, tj. postanowienia Z. Z. M. "[...]" z dnia 03 listopada 2014 r., nr [...]; b) niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności pominięcie faktu, że wymienione na wstępie postanowienie pozostawione w obrocie prawnym stanowi niedopuszczalny przypadek pozostawienia aktu podmiotu niebędącego organem podatkowym; c) dowolność w wydaniu postanowienia poprzez niedostateczne i niepełne jego uzasadnienie; III) naruszenie prawa materialnego, tj. naruszenie § 1 ust. 2 uchwały nr VI/32/2013 Z. Z. M. "G. O. A. P." z dnia 12 marca 2013 r. w sprawie określenia terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi – poprzez niezastosowanie i w efekcie pozostawienie w obrocie prawnym postanowienia Z. Z. M. "[...]", które to rozstrzygnięcie pozostaje w sprzeczności z faktycznym stanem rzeczy polegającym na ciągłym ruchu mieszkańców skutkującym koniecznością ustalenia terminu płatności opłaty stosownie do § 1 ust. 2 uchwały nr VI/32/2013 Zgromadzenia ZM GOAP z dnia 12 marca 2013 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Po przeprowadzeniu kontroli zaskarżonego aktu według powyższych kryteriów Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego narusza przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tzn. art. 228 § 1 pkt 1 w zw. z art. 239 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 613 ze zm. – dalej: "O.p."). W sprawie poddanej sądowej kontroli przepisy te były podstawą prawnoprocesową rozstrzygnięcia organu odwoławczego o niedopuszczalności zażalenia na postanowienie Z. Z. M. "[...]" postanowienie z dnia 03 listopada 2014 r. w przedmiocie zaliczenia wpłaty skarżącej dokonanej dnia 28 marca 2014 r., w kwocie [...]zł na poczet kwoty zaległości podatkowych z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz odsetek za zwłokę. W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie istniały podstawy do ich zastosowania. Zgodnie z art. 228 § 1 pkt 1 w zw. z art. 239 O.p., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia. Przyczyny owej niedopuszczalności mogą mieć charakter podmiotowy lub przedmiotowy. Niedopuszczalność zażalenia z przyczyn podmiotowych wystąpi w wypadku wniesienia zażalenia przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych lub przez podmiot niemający legitymacji do wniesienia zażalenia. Sytuacja taka ma miejsce wówczas, gdy ów podmiot nie jest adresatem postanowienia i gdy nie twierdzi w zażaleniu, że zaskarżone przez niego postanowienie narusza jego interes prawny, jak również nie żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. Wbrew stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wyrażonemu w zaskarżonym akcie, z niedopuszczalnością zażalenia nie mamy natomiast do czynienia w sytuacji, gdy postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości organów. Dochodzi wówczas do zaistnienia wady istotnej aktu, którą należy oceniać w kontekście art. 247 § 1 pkt 1 O.p. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, tryb odwoławczy ma w przepisach o administracyjnych postępowaniach jurysdykcyjnych pierwszeństwo przed trybem nadzoru obejmującym m.in. stwierdzenie nieważności aktu (zob. wyroki NSA: z dnia 7 maja 1984 r., sygn. akt II SA 225/85; z dnia 5 lutego 2002 r., sygn. akt I SA/Ka 2171/00 oraz z dnia 29 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 1990/11; ponadto: wyroki WSA w Warszawie z dnia 21 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1425-1428/05; wyrok WSA w Krakowie z 5 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 2223/02; wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 czerwca 2015 r., sygn. akt III SA/Łd 335/15 – publ.: baza CBOSA). Stąd jeśli strona korzysta z toku instancji, to aż do jego wyczerpania nie powinny być podejmowane żadne działania zmierzające do usunięcia nieprawidłowości w zaskarżonym akcie środkami pozainstancyjnymi. Organ drugiej instancji powinien merytorycznie rozpoznawać sprawę i wydać decyzję odwoławczą. W przypadku stwierdzenia przez organ odwoławczy, że zaistniała podstawa z art. 247 § 1 pkt 1 O.p., powinien, na podstawie art. 233 § 1 pkt 2 lit. b O.p., uchylić decyzję organu pierwszej instancji w całości i sprawę przekazać do rozpatrzenia właściwemu organowi pierwszej instancji. W realiach badanej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławczego wyszło w swych rozważaniach od prawidłowej oceny, że w stanie prawnym obowiązującym do dnia 31 stycznia 2015 r. Z. Z. M. "[...]", zgodnie z art. 6 q u.c.p.g., nie był umocowany do wydania postanowienia, gdyż uprawnienia organów podatkowych przysługiwały wówczas wyłącznie wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta. Nie oznaczało to jednak, wbrew twierdzeniu Kolegium, że Z. Z. M. nie orzekł w formie postanowienia (art. 217 O.p.). Akt ten został skutecznie wydany i doręczony stronie, jednak obarczony jest istotną wadą prawną, co rzutuje na konieczność jego wyeliminowania we właściwym trybie przez organ odwoławczy. Tym samym stronie przysługiwało zażalenie na to postanowienie, a organ drugiej instancji obowiązany był skorzystać z uprawnienia do wydania orzeczenia kasacyjnego na podstawie art. 233 § 1 pkt 2 lit. b w zw. z art. 239 O.p. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, SKO w [...] winno uwzględnić powyższą ocenę prawną Sądu i załatwić sprawę w instancji odwoławczej, korzystając z przywołanych powyżej prawidłowych przepisów procesowych. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.