I SA/Po 161/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Małecki Sędziowie NSA Włodzimierz Zygmont (spr.) WSA Karol Pawlicki Protokolant st.sekr.sąd. Urszula Kosowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w J. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie cofnięcia Spółce zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oddala skargę Postanowieniem z dnia (...) grudnia 2010 r. nr (...) Dyrektor Izby Celnej w P. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie cofnięcia "A" spółce z o.o. w J. (dalej: Spółka, strona, skarżący), wydanego przez Dyrektora Izby Skarbowej w P. zezwolenia z dnia (...) grudnia 2008 r. nr (...) na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa wielkopolskiego. Powyższe podyktowane zostało faktem, iż w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu (...) lipca 2010 r. w punkcie gier na automatach o niskich wygranych w lokalu położonym w M., funkcjonariusze celni stwierdzili, iż eksploatowany tam automat do gier o niskich wygranych o nazwie "(...)" (nr fabryczny (...), nr poświadczenia rejestracji (...)) działa w niezgodzie z warunkami jego rejestracji oraz przepisami ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. Nr 201, poz. 1540 ze zm., dalej: ustawa o grach hazardowych). Spółka złożyła wniosek o zawieszenie postępowania, do czasu prawomocnego zakończenia postępowania karnego skarbowego prowadzonego przez Naczelnika Urzędu Celnego w P. w sprawie o sygn. akt: (...). W uzasadnieniu podkreśliła, że w toku tego postępowania dojdzie do weryfikacji przez sąd karny ustaleń, jakoby automat działał niezgodnie z przepisami art. 129 ust. 3 ustawy o grach hazardowych. W ocenie Spółki niedopuszczalnym jest powoływanie się na ustalenia w innych postępowaniach, w tym wszczynanie i prowadzenie na tej podstawie postępowania skutkującego negatywnymi konsekwencjami prawnymi. Dyrektor Izby Celnej w P. postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2011 r. nr (...) odmówił zawieszenia postępowania, w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, uznając że rozstrzygnięcie postępowania karnego skarbowego nie stanowi zagadnienia wstępnego w sprawie. Spółka w zażaleniu wniosła o uchylenie powyższego postanowienia i zawieszenie postępowania. Dyrektor Izby Celnej w P. po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia (...) listopada 2011 r. nr (...) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W skardze Spółka wniosła o uchylenie postanowienia oraz o zasądzenie na swoją rzecz od Dyrektora Izby Celnej w P. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1) art. 201 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2005r. Nr 8, poz. 60 ze zm., dalej: O.p.) poprzez bezpodstawne uznanie, że sposób rozstrzygnięcia (zakończenia) postępowania karno - skarbowego, prowadzonego aktualnie przez Naczelnika Urzędu Celnego w P. (sygn. akt: RKS (...)), nie stanowi "zagadnienia wstępnego" w rozumieniu tego przepisu, podczas gdy stwierdzić należy, że to właśnie ustalenia podjęte w toku tego postępowania karno - skarbowego, jakoby kwestionowany automat o niskich wygranych nie spełniał wymogów ustawowych zastrzeżonych dla automatów o niskich wygranych oraz dowody zgromadzone w tym postępowaniu stanowiły wyłączną przyczynę wszczęcia niniejszego postępowania o cofnięcie zezwolenia, co nastąpiło z pominięciem administracyjnego toku postępowania służącego weryfikacji automatu o niskich wygranych pod względem jego zgodności z wymogami ustawy, a zastrzeżonego w § 14 ust. 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz. U. 2003, Nr 102, poz. 946, dalej: Rozporządzenie), aktualnie art. 23b ust. 1 ustawy o grach hazardowych, 2) art. 120 w zw. z art. 121 § 1 i w zw. z art. 122 O.p. poprzez: - zaniechanie przez organ podjęcia wszelkich niezbędnych działań i czynności w celu dokładnego wyjaśnienia przesłanek zawieszenia, podanych we wniosku Strony o zawieszenie postępowania, - zaniechanie zbadania istnienia i wpływu postępowania karno - skarbowego, którego ustalenia posłużyły organowi jako podstawa do wszczęcia niniejszego postępowania, na przebieg i wynik niniejszego postępowania, zwłaszcza w sytuacji poprzestania przez Dyrektora Izby Celnej w P. w zakresie postępowania dowodowego wyłącznie na materiałach dowodowych zebranych w toku postępowania karno-skarbowego. Uzasadniając skargę Spółka argumentowała, jak następuje: wyłącznym powodem wszczęcia postępowania o cofnięcie udzielonego Spółce decyzją Dyrektora Izby Skarbowej w P. z dnia (...) grudnia 2008 r. (sygn. akt: (...)) zezwolenia na prowadzenie i urządzenie gier na automatach o niskich wygranych na terenie wojewódzka wielkopolskiego, były ustalenia kontroli, przeprowadzonej przez Urząd Celny w P. , w prowadzonym przez Spółkę punkcie gier na automatach o niskich wygranych, w wyniku których Urząd Celny w P. powziął wątpliwości co do zgodności, eksploatowanego w tym punkcie gier, automatu o niskich wygranych z wymogami ustawy, określonymi w art. 2 ust. 2b ustawy o grach i zakładach wzajemnych (aktualnie art. 129 ust. 3 ustawy o grach hazardowych). Wyniki wszystkich kontroli od samego początku były kwestionowane przez Spółkę, która wskazywała już w trybie art. 291 O.p. w zastrzeżeniach do protokołu z kontroli, że są one powodowane nieprawidłową wykładnią przepisu art. 2 ust. 2b ustawy o grach i zakładach wzajemnych (aktualnie art. 129 ust. 3 ustawy o grach hazardowych), a nadto, że osoby przeprowadzające w czasie tych kontroli eksperyment gry nie posiadają wymaganych prawem (odpowiednich) kwalifikacji i kompetencji do oceny zgodności (kwestionowania zgodności) automatu o niskich wygranych z warunkami ówcześnie obowiązującej ustawy o grach i zakładach wzajemnych, skoro ustawodawca wprost zastrzegł takie kompetencje wyłącznie dla jednostek wyspecjalizowanych - jednostek badających, mających odpowiednie umocowanie wydane przez Ministra Finansów. Powyższe tym bardziej jest uzasadnione na gruncie postępowań administracyjnych i podatkowych. Powyższe zarzuty potwierdzają opinie techniczne Jednostki Badającej sporządzone dla kwestionowanego automatu o niskich wygranych oraz fakt niestwierdzenia przez funkcjonariuszy celnych przeprowadzających kontrolę jakichkolwiek ingerencji osób trzecich w badany automat o niskich wygranych - jego oprogramowanie (nałożone przez biegłego plomby homologacyjne nie były naruszone). W toku kontroli nie stwierdzono także, aby automat ten działał w sposób odmienny, niż ten wskazany w opinii technicznej wydanej przez upoważnioną przez Ministra Finansów Jednostkę Badającą. W rzeczywistości zatem spór, który będzie przedmiotem rozstrzygnięcia w postępowaniu karno - skarbowym, a który stanowi istotę niniejszego postępowania będzie decydować o sposobie jego zakończenia - dotyczy sposobu rozumienia (wykładni) przepisu ustawy, zawierającego legalną definicję "gry na automacie o niskich wygranych" (art. 2 ust. 2b ustawy o grach i zakładach wzajemnych, aktualnie art. 129 ust. 3 ustawy o grach hazardowych). Powyższe, w ocenie Spółki, potwierdza postępowanie samego Naczelnika Urzędu Celnego w P. , który z przyczyn Spółce nieznanych zaniechał dochowania przewidzianego prawem, administracyjnego trybu weryfikacji zgodności automatów o niskich wygranych z wymogami ustawy, zastrzeżonego w art. 23b ust. 1 ustawy o grach hazardowych (poprzednio § 14 ust. 4 Rozporządzenia), a wręcz obligatoryjnego dla organu Służby Celnej, jeżeli ten poweźmie uzasadnioną wątpliwość co do zgodności automatu o niskich wygranych z warunkami prawnymi rejestracji. Rozpoznanie i zakończenie sprawy dotyczącej cofnięcia zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych przed prawomocnym zakończeniem postępowania karno - skarbowego, w którym to według wyboru organu Służby Celnej ma nastąpić rozstrzygnięcie przedmiotowej "zgodności", mający za przedmiot kwestionowany automat o niskich wygranych, byłoby nie tylko co najmniej przedwczesne, ale w przypadku podzielenia przez sąd powszechny stanowiska Spółki o braku jakichkolwiek podstaw do konstruowania zarzutu urządzania nielegalnych gier na w/w automatach z przedmiotowych przyczyn (art. 107 ustawy Kodeks karny skarbowy), a tym samym i o zgodności kwestionowanego automatu z wymogami ustawy przewidzianymi dla automatów o niskich wygranych, byłoby nieprawidłowe i powodujące po stronie Spółki nieodwracalną szkodę w postaci niemożności prowadzenia działalności w ramach zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa wielkopolskiego, począwszy od chwili doręczenia Spółce decyzji II-ej instancji w sprawie cofnięcia zezwolenia. Postępowanie o cofnięcie zezwolenia zostało wszczęte właśnie wyłącznie z powodu zakwestionowania przez Naczelnika Urzędu Celnego P. zgodności automatu o niskich wygranych z wymogami ustawy, co nastąpiło pomimo pełnej legalności tego automatu, posiadającego przecież wszelkie niezakwestionowane, skuteczne do dnia dzisiejszego, akty rejestracyjne wydane przez regulatora rynku gier - Ministra Finansów oraz poprzedzającą je opinię techniczną akredytowanej przez Ministra Finansów Jednostki Badającej. Nadto odmienne późniejsze ustalenia sądu powszechnego w ww. postępowaniach karno - skarbowym były następnie podstawą do wznowienia niniejszego postępowania. Zawieszenie postępowania zgodnie z wnioskiem Spółki wydaje się tym bardziej uzasadnione po analizie akt postępowania, z której wynika, że wszystkie zebrane w sprawie dowody zostały "włączone" do akt (żaden z dowodów nie został przeprowadzony w niniejszym postępowaniu bezpośrednio, mimo braku jakichkolwiek przeszkód do jego przeprowadzenia). Pozyskane zostały w toku zupełnie innego, niezakończonego do dnia dzisiejszego, postępowania karno - skarbowego. Co więcej, żaden z tych dowodów nie został poddany, także w toku niniejszego postępowania, weryfikacji pod względem prawidłowości i legalności pozyskania, mimo że Spółka zarówno ich prawidłowość jak i legalność konsekwentnie kwestionuje również w niniejszym postępowaniu. Spółka nadto ponownie zarzuciła Dyrektorowi Izby Celnej w P. niekonsekwencję. Z jednej strony bowiem ustalenia Urzędu Celnego jako finansowego organu ścigania, poczynione w toku postępowania karno - skarbowego Dyrektor Izby Celnej czyni za wystarczającą podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego (podatkowego) o cofnięcie zezwolenia, bez dodatkowej, samodzielnej weryfikacji tych ustaleń, a z drugiej strony akcentuje pełną autonomiczność tego postępowania i sposobu jego zakończenia w stosunku do postępowania o cofnięcie zezwolenia. Skuteczne podważenie w toku postępowania karno - skarbowego legalności pozyskania, prawidłowości, wiarygodności, czy choćby rzetelności zebranych dowodów (w ocenie strony włączone do akt niniejszej sprawy opinie biegłego sądowego, co do treści, ustaleń, czy nawet grafiki są niemal tożsame z kilkoma tysiącami innych, wydanych w tym samym okresie, przez tych samych biegłych, opinii dla innych, rzekomo badanych przez nich automatów o niskich wygranych), skutkować będzie niemożnością powoływania się na nie we wszystkich innych postępowaniach, co dotyczy także niniejszego postępowania o cofnięcie zezwolenia. Stąd też, do czasu weryfikacji tych dowodów przez sąd powszechny w toku "tych innych postępowań", w pełni zasadnym jest zawieszenie niniejszego postępowania. Dyrektor Izby Celnej w P. wniósł o oddalenie skargi stwierdzając, że rozstrzygnięcie postępowania karnego skarbowego w żaden sposób nie stanowi w sprawie zagadnienia wstępnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. W opinii Sądu kwestia ewentualnego wydania wyroku w postępowaniu karno-skarbowym nie ma charakteru zagadnienia wstępnego - a tylko konieczność rozstrzygnięcia takiego zagadnienia może być podstawą zawieszenia postępowania. Określone w art. 201 § 1 O.p. przesłanki zawieszenia mają obligatoryjny charakter, co oznacza, iż w razie wystąpienia jednej z nich organ ma obowiązek zawiesić postępowanie z urzędu. W pkt 2 tego przepisu przewidziana została sytuacja, gdy rozparzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Ocena tego zagadnienia należy, ze względu na jego przedmiot do kompetencji sądu lub innego organu, niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Tym samym, aby można było zakwalifikować dane zagadnienie jako "wstępne", prejudycjalne, musi istnieć bezpośredni związek pomiędzy rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji a rozstrzygnięciem zagadnienia, nie wystarczy jedynie pośredni związek. Zdaniem Sądu samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania albowiem w chwili orzekania możliwe jest niezależne rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. W niniejszej sprawie wynik postępowania karno-skarbowego – tj. ustalenie czy został popełniony czyn zabroniony pod groźbą kary (przestępstwo, wykroczenie) i kto jest jego sprawcą nie stanowi zagadnienia wstępnego, w toczącym się postępowaniu o cofnięcie Spółce zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Te dwa postępowania toczą się bowiem niezależnie, w oparciu o inne przepisy, a zastosowanie sankcji administracyjnej nie jest uzależnione od zastosowania sankcji karnej. Nawet ewentualne orzeczenie o braku odpowiedzialności karno-skarbowej konkretnych osób nie oddziałuje na autonomiczne postępowanie administracyjne, którego celem jest jedynie ustalenie, czy w rozpatrywanym przypadku badany automat umożliwiał grę z przekroczeniem granic zakreślonych w art. 129 ust. 3 ustawy o grach hazardowych, a przy pozytywnej odpowiedzi na to pytanie, zastosowanie sankcji przewidzianej w art. 138 ust. 3 ustawy o grach hazardowych, która ma charakter obiektywny, a więc niezależny okoliczności, z powodu których przedsiębiorca dopuścił się naruszenia prawa. Sąd podkreśla, że wobec odmiennych celów obu postępowań, nie ma podstaw, by twierdzić, że rozpatrzenie i wydanie decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia według art. 138 ust. 2 ustawy o grach hazardowych jest uzależnione od zakończenia postępowania karno-skarbowego, ponieważ orzeczenie podjęte w tym postępowaniu nie rozstrzyga "zagadnienia wstępnego" w rozumieniu art. 210 § 1 pkt 2 O.p., bez którego niemożliwe byłoby wydanie decyzji w zakresie obowiązywania art. 138 ust. 2 ustawy o grach hazardowych. Sąd podziela w tej kwestii utrwalony w orzecznictwie pogląd (tak m.in. wyrok sygn. akt II SA/Rz 1064/1 oraz wyroki sygn. akt: I SA/Ol 837/09, I SA/Kr 82/10, III SA/Wr 242/11, II SA/Bd 1102-3/11, II SA/Po 887/11, II SA/Po 888/11, II SA/Go 428/11). Zdaniem Sądu organ mógł w toku sprawy oprzeć się na materiałach zgromadzonych w toku postępowania karno – skarbowego. Przepis art. 181 § 1 O.p. dopuszcza wprost jako dowód materiały zgromadzone m.in. w toku postępowania w sprawach o przestępstwa karne skarbowe lub wykroczenia skarbowe. Na organach podatkowych ciąży natomiast obowiązek własnej analizy zgromadzonego w ten sposób materiału dowodowego i ustalenia prawidłowego stanu faktycznego zgodnie z wszystkimi zasadami postępowania. Dlatego Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r. poz. 270) orzekł, jak w sentencji wyroku.