I SA/Po 161/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Nikodem Sędzia WSA Barbara Rennert (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 maja 2021 r. sprawy ze skargi Z.D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej Z.D. kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. W dniu [...] stycznia 2021 r. Z. D. wniosła skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] listopada 2020 r. nr [...], utrzymujące w mocy na postanowienie Wójta Gminy [...] z [...] września 2020 r. nr [...], oddalające zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Pismem z [...] sierpnia 2020 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego [...] przesłał Wójtowi Gminy [...] złożone [...] października 2020 r. przez skarżącą zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji na podstawie wystawionych przez Wójta Gminy [...] tytułów wykonawczych z: [...] kwietnia 2016 r. nr [...]; [...] lutego 2017 r. nr [...]; [...] czerwca 2017 r. nr [...]; [...] grudnia 2017 r. nr [...]; [...] lipca 2018 r. nr [...]; [...] lipca 2019 r. nr [...]. Jednocześnie poinformował, że złożone w tym samym dniu zarzuty na tytuły wykonawcze wystawione przez Urząd Miasta [...] zostały przekazane do Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...], który dokonał ich zwrotu, uznając się niewłaściwym miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy. W ramach podjętych czynności wezwano stronę do złożenia wyjaśnień na temat miejsca zamieszkania. Z przesłanego przez stronę zaświadczenia o poprzednich adresach wynika, że została ona wymeldowana z adresu ul. [...], [...] Ł. decyzją administracyjną z [...] kwietnia 2012 r. W załączonych do ww. pisma zarzutach na tytuły wykonawcze wystawione przez Wójta Gminy [...] skarżąca, powołując się na art. 33 § 1 pkt 3, 5, 10 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r. poz. 1438 ze zm.; dalej: "u.p.e.a.") zarzuciła niedopuszczalności prowadzenia postępowania egzekucyjnego, egzekwowanie obowiązku nieistniejącego i brak wymagalności obowiązku oraz wniosła o umorzenie postępowania egzekucyjnego i wstrzymanie go do czasu rozpatrzenia zarzutów. Uzasadniając zarzuty wskazała, że o prowadzonych postępowaniach egzekucyjnych dowiedziała się w dniu [...] października 2019 r. od pracownika Urzędu Skarbowego [...], który wskazał jej telefonicznie nr tytułów wykonawczych, na podstawie których organ egzekucyjnych prowadził egzekucję z świadczeń emerytalnych w ZUS w Ł. . Tytuły wykonawcze nie zostały jej doręczone, czym pozbawiono ją prawa do obrony w toku postępowania egzekucyjnego. Ponadto okres, jakiego dotyczą zobowiązania z tytułu podatku od nieruchomości wynika z decyzji wymiarowych, których także jej nie doręczono. Zatem bark prawomocności decyzji, których nie doręczono na prawidłowy adres, zaś decyzje nieprawomocne nie mogą być podstawą wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Oddalając postanowieniem z [...] września 2020 r. zarzuty skarżącej, Wójt – powołując się na art. 34 § 2 ust. 1 u.p.e.a. – wyjaśnił, że decyzjami z: [...] lutego 2015 r., [...] lutego 2016 r., [...] lutego 2017 r., [...] lutego 2018 r. oraz [...] lutego 2019 r. ustalono stronie wysokość podatku od nieruchomości za lata 2015-2019, wysyłając decyzje na figurujący w rejestrze podatkowym adres podatnika: ul. [...], [...] Ł. . Po podwójnym awizowaniu przesyłek i ich zwrocie, decyzje zostały uznane przez organ za skutecznie doręczone. Wobec niezapłacenia przez skarżącą podatku w terminie, powstały zaległości podatkowe. Upomnienia wystawione przez wierzyciela odnoszące się do z ww. zobowiązań podatkowych zostały wysłane na ł. adres skarżącej i uznane za skutecznie doręczone odpowiednio w dniach: [...] marca 2016 r., [...] grudnia 2016 r., [...] czerwca 2017 r., [...] grudnia 2017 r., [...] czerwca 2018 r. i [...] czerwca 2019 r. Wobec nieuregulowania należności Wójt wystawiał ww. tytuł wykonawczy. Organ zaznaczył, że w sprawie zaległości podatkowych zobowiązanej cały czas Naczelnik Urzędu Skarbowego [...] prowadził postępowania egzekucyjne. Przed dniem 3 października 2019 r., w którym to dniu skarżąca dowiedziała się o prowadzeniu egzekucji z jej świadczeń emerytalnych w ZUS w Ł., był stosowany ten sam środek egzekucyjny (egzekucja ze świadczeń emerytalnych) i zobowiązana nie zgłosiła zarzutów. Organ podkreślił, że skarżąca nie zgłosiła do organu podatkowego zmiany adresu ani faktu wymeldowania jej decyzją administracyjną w dniu [...] kwietnia 2012 r., mimo ciążącego na niej obowiązku. Wobec tego decyzje podatkowe, upomnienia, tytuły wykonawcze i inna korespondencja była kierowana na ww. adres zobowiązanej. W ocenie organu nie jest też możliwe, aby przez kilka lat do października 2019 r. zobowiązana nie zorientowała się, że z kwoty świadczeń emerytalnych komornik potrącał należności podatkowe wynikające z tytułów wykonawczych wskazanych w złożonych zarzutach. Wobec tego wątpliwe jest, że dłużniczka dowiedziała się o powyższym dopiero 3 października 2019 r. Ponadto egzekwowany obowiązek ma charakter pieniężny, co oznacza, że zgłoszony zarzut w części dotyczącej niewykonalności obowiązki o charakterze niepieniężnym nie ma zastosowania w realiach prowadzonego postępowania. W związku z powyższym wierzyciel uznał zgłoszone zarzuty za bezzasadne i bezpodstawne. W zażaleniu na ww. postanowienie skarżąca, podtrzymując wniesione zarzuty, podkreśliła, że żadna z decyzji ani żaden tytuł wykonawczy nie zostały jej doręczone, czym pozbawiono ją prawa do obrony. Postanowieniem z [...] listopada 2020 r. Kolegium utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Powołując przepisy art. 29, art. 33 § 1 oraz art. 59 u.p.e.a., podkreśliło że zasadność i wymagalność obowiązku nie podlega badaniu przez organ egzekucyjny, zaś wierzyciel w tytule wykonawczym oświadcza, iż obowiązek w nim określony jest wymagalny i oświadczenie to jest wiążące dla organu. SKO wyjaśniło, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego skłania do uznania, iż podjęta przez organ egzekucja jest dopuszczalna, gdyż nie stwierdza się istnienia jakiejkolwiek przesłanki negatywnej przy zaistnieniu warunków pozytywnych, a tytuł wykonawczy stanowiący podstawę wszczętego postępowania egzekucyjnego niewątpliwie spełnia wszelkie wymogi stawiane przez art. 27 § 1 i 2 u.p.e.a. Zgłoszone zarzuty dotyczą wyłącznie zasadności i wymagalności obowiązku objętego prawidłowym tytułem wykonawczym. Całość korespondencji związanej ze sprawą dotyczącą zaległości podatkowych na rzecz Wójta kierowana była na podany przez zobowiązaną ł. adres. Organ odwoławczy podkreślił, że mając na uwadze art. 146 i nast. ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r. poz.1325 ze zm.; dalej: "Ordynacja podatkowa") oraz zebrany materiał dowodowy, skarżąca nie dopełniła obowiązku zawiadomienia organu o zmianie adresu, co oznacza iż zarzut niewłaściwego kierowania przez organy - podatkowy i egzekucyjny - korespondencji, jest bezzasadny i jako taki słusznie został oddalony. Zaskarżając powyższe postanowienie, strona wniosła o jego uchylenie w całości oraz umorzenie postępowania egzekucyjnego, zwrot bezprawnie egzekwowanej należności wraz z kosztami egzekucyjnymi, odsetkami i innymi kosztami, doręczenie wszystkich niedoręczonych dotychczas decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów niniejszego postępowania. Podniosła, że w stanie faktycznym sprawy zastosowano środek egzekucyjny zanim doręczono decyzję, w której określono wysokość egzekwowanego zobowiązania. Mając na uwadze, że decyzja, w której określono to zobowiązanie, nie została jeszcze doręczona (a więc zgodnie z art. 212 Ordynacji podatkowej nie wywołała jeszcze skutków prawnych) egzekucji tej nie sposób uznać za zgodną z prawem. Nie zbadano więc dopuszczalności wszczęcia egzekucji przed wystawieniem tytułu wykonawczego. Zdaniem skarżącej, dopóki decyzje nie zostaną doręczone, dopóty nie wywołują one żadnych skutków, w tym nie może być poddany egzekucji określony w nich obowiązek. Przez lata wracająca korespondencja, w tym decyzje wymiarowe w podatku od nieruchomości, nie zwróciły uwagi wysyłających. Ponadto, jak wynika z oświadczenia Wójta, w październiku 2019 r. został on poinformowany przez Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] o fakcie niezamieszkiwania skarżącej pod adresem, na jaki wysyłał korespondencję i podano mu adres, na jaki doręcza skarżącej korespondencję. Mimo tej wiedzy od października 2019 r. nie doręczył skarżącej wielu decyzji wymiarowych za kilka ubiegłych lat, w tym również za 2019 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Sąd zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."). Na wstępie należy wskazać, że na podstawie art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (oraz odpowiednio na postanowienia). W wyniku takiej kontroli decyzja (postanowienie) może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). Sprawując kontrolę w oparciu o powołane kryterium zgodności z prawem, sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy administracyjnej, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania ocenianej decyzji (postanowienia), na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Należy przy tym podkreślić, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie (por. wyrok NSA z 6 lutego 2008 r. II FSK 1665/06 - wszystkie przytaczane w niniejszej sprawie orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a P.p.s.a. Przechodząc zatem do rozpoznania niniejszej sprawy podkreślić w pierwszej kolejności należy, że ustawą z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 2070 ze zm.; dalej: "ustawa zmieniająca") dokonano istotnych zmian w u.p.e.a. oraz w P.p.s.a. Zmiany te weszły w życie z dniem 30 lipca 2020 r., z wyjątkiem przepisów określonych w jej art. 29, które weszły w życie w terminach innych niż ustawa zmieniająca, tj. w terminach zakreślonych tym przepisem, które jednak nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie. Dla rozstrzygnięcia zgłoszonych przez skarżącą zarzutów istotne znaczenie ma art. 13 ust. 1 ustawy zmieniającej, zgodnie z którym do postępowań egzekucyjnych wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 (tj. u.p.e.a.) i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem w pierwszej kolejności, przed rozpatrzeniem zgłoszonych przez skarżącą zarzutów, Wójt któremu zarzuty te zostały przesłane przez organ egzekucyjny, był zobowiązany ustalić, których dokładnie postępowań egzekucyjnych dotyczą zgłoszone zarzuty i kiedy postępowania te zostały wszczęte, a następnie w konsekwencji takiego ustalenia, wskazać w oparciu o które przepisy u.p.e.a. (tj. dotychczasowe, czy zmienione) rozstrzyga zgłoszone zarzuty. Takich ustaleń nie zawiera ani zaskarżone postanowienie, ani postanowienie je poprzedzające. Natomiast z obu tych postanowień wynika, że każdy z organów opierał się na innych przepisach. Wójt wydając postanowienie z [...] września 2020 r. powołał się na przepisy u.p.e.a. w wersji znowelizowanej, wskazując w podstawie prawnej art. 34 § 2 ust. 1 u.p.e.a. (Dz. U. z 2020 r. poz. 1427 ze zm.), którego to przepisu nie było w ustawie przed jej nowelizacją. Natomiast SKO w swoim rozstrzygnięciu z [...] listopada 2020 r. przytoczyło brzmienie art. 33 w wersji obowiązującej przed jego zmianą. Podobnie, rozważania Kolegium dotyczące przesłanek umorzenia postępowania egzekucyjnego zawartych w art. 59 u.p.e.a., wskazują na przyjęcie brzmienia tego przepisu przed zmianą. Co więcej, w aktach administracyjnych przesłanych Sądowi wraz ze skargą, brak dokumentów na podstawie których ustaleń dotyczących momentu wszczęcia postępowania egzekucyjnego organy mogłyby dokonać. Z pisma organu egzekucyjnego z [...] sierpnia 2020 r. wynika, że skarżąca wnosi zarzuty na prowadzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie wystawionych przez Wójta tytułów wykonawczych: z [...] kwietnia 2016 r. nr [...], z [...] lutego 2017 r. nr [...], z [...] czerwca 2017 r. nr [...], z [...] grudnia 2017 r. nr [...], z [...] lipca 2018 r. nr [...], z [...] lipca 2019 r. nr [...], zatem tytułów wykonawczych wystawionych przed 30 lipca 2020 r. Wierzyciel, powołując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia znowelizowaną u.p.e.a., powinien więc dokonać adekwatnej kwalifikacji zarzutów skarżącej do obowiązującego stanu prawnego, który stanowi podstawę ich rozpatrzenia. Skoro tytuły wykonawcze wystawione zostały przed 30 lipca 2020 r., zaś zarzuty zostały przez skarżącą wniesione po tej dacie, kwalifikacja prawna tych zarzutów musi uwzględniać również zmiany stanu prawnego, w szczególności przepisy intertemporalne znajdujące się w ustawie zmieniającej. W tym miejscu należy podkreślić, że w sytuacji, gdy wierzyciel nie jest jednocześnie organem egzekucyjnym (tak jak ma to miejsce w kontrolowanej sprawie), wszczęcie postępowania egzekucyjnego następuje na wniosek wierzyciela. Zwrócić trzeba uwagę, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego nie oznacza jeszcze wszczęcia egzekucji administracyjnej. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że datą wszczęcia postępowania egzekucyjnego jest dzień doręczenia organowi egzekucyjnemu przez wierzyciela wniosku o wszczęcie takiego postępowania wraz z wystawionym przez tego wierzyciela tytułem wykonawczym, co wynika z regulacji zawartych w art. 61 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: "K.p.a.") w zw. z art. 18 u.p.e.a. Zatem data doręczenia organowi egzekucyjnemu wniosku egzekucyjnego wraz z tytułem wykonawczym ma decydujące znaczenie przy ocenie momentu wszczęcia postępowania egzekucyjnego, a co za tym idzie, zgodnie z art. 13 ustawy zmieniającej, wpływ ma na kwalifikację prawną zarzutów adekwatną do obowiązującego stanu prawnego. Należy również zwrócić uwagę, że z pisma organu egzekucyjnego nie wynika kiedy zostało wszczęte postępowania egzekucyjne na podstawie tytułów wykonawczych z [...] kwietnia 2016 r. nr [...], z [...] lutego 2017 r. nr [...], z [...] czerwca 2017 r. nr [...], z [...] grudnia 2017 r. nr [...], z [...] lipca 2018 r. nr [...], z [...] lipca 2019 r. nr [...]. Już zresztą organ egzekucyjny, do którego zarzuty wniosła skarżącą, powinien był dokonać ich kwalifikacji prawnej, wyjaśniając ją w piśmie do wierzyciela. Natomiast Naczelnik nie powołał żadnej podstawy prawnej przekazując wierzycielowi złożone zarzuty i nie wyjaśnił kiedy zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne w oparciu o ww. tytuły wykonawcze. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Sąd stwierdza, że przedwczesne jest rozstrzyganie zasadności oddalenia zgłoszonych zarzutów, gdyż w oparciu o zebrany przez organy materiał dowodowy nie można ustalić przepisów, które należało zastosować przy rozpoznawaniu tych zarzutów. Organy obu instancji oparły swoje rozstrzygnięcia na niedostatecznie zebranym materiale dowodowym, pomijając jednocześnie regulację art. 13 ust. 1 ustawy zmieniającej, czym naruszyły zarówno ten przepis, jak i art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę wierzyciel będzie zobowiązany zgromadzić wyczerpujący materiał dowodowy, zwracając uwagę na moment wszczęcia postępowania egzekucyjnego, co będzie miało wpływ na kwalifikację prawną pisma do obowiązującego stanu prawnego. Ponadto ustali dokładnie, czego dotyczą zgłoszone zarzuty. Dopiero dokonanie tych ustaleń pozwoli wierzycielowi na ustosunkowanie się do zgłoszonych zarzutów. Zważywszy powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.