I SA/Po 169/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Małecki Sędziowie NSA Sylwia Zapalska (spr) Sylwester Marciniak Protokolant st.sekr.sąd. Urszula Kosowska po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej w T. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nieważności uchwały Rady Miejskiej T. w sprawie zasad opracowania, uchwalania i realizacji Wieloletniego Planu Inwestycyjnego miasta T., I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, II. zasadza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 300,- zł (słownie: trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. /-/S. Marciniak /-/J.Małecki /-/S.Zapalska W dniu [...] Rada Miejska T. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zasad opracowania, uchwalania i realizacji Wieloletniego Planu Inwestycyjnego miasta T. i jako podstawę prawną powołała art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 z poźn.zm.). Powyższa uchwała została doręczona Wojewodzie w dniu 3 grudnia 2002 r., który w ramach rozstrzygnięcia nadzorczego orzekł nieważność uchwały nr [...] Rady Miejskiej T. z dnia [...] ze względu na istotne naruszenie prawa. W uzasadnieniu organ nadzoru wyjaśnia, że istotne naruszenie polega na błędnej wykładni przepisu upoważniającego do podejmowania uchwały w sprawie wieloletniego programu inwestycyjnego gminy. Niedopuszczalne jest podjecie przez radę uchwały w oparciu o przepis art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy o samorządzie gminnym w sytuacji, gdy inne przepisy, a zwłaszcza art. 110 ust. 1 i 2, art. 124 ust. 1 pkt 4 ustawy o finansach publicznych oraz art. 53 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przewidują szczegółowe upoważnienia dla rady gminy. Ponadto treść uchwały nie spełnia kryteriów określonych z artykułu 110 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych tzn. nie określa jednostki organizacyjnej realizującej program dla koordynującej wykonywanie programu, a także wysokość wydatków w roku budżetowym oraz w dwóch kolejnych latach. Uchwała nie jest wieloletnim programem inwestycyjnym, o którym mowa w w/w przepisach ustawy o finansach publicznych. W sferze wieloletnich programów inwestycyjnych rada gminy powinna działać zgodnie z upoważnieniami wynikającymi z przepisów ustawy o finansach publicznych i nie może przejmować uprawnień wykonawczych przynależnych organowi wykonawczemu gminy z mocy art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym. Rada gminy jest uprawniona do oceny przedłożonego przez organ wykonawczy gminy projektu budżetu i może go nie przyjąć uznając, że nie odpowiada on woli rady (w zakresie wieloletniego programu inwestycyjnego). Powyższe rozstrzygniecie nadzorcze zaskarżyła Rada Miejska T. skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu za pośrednictwem Wojewody, w której domaga się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi twierdzi, że rozstrzygniecie Wojewody narusza przepisy prawa, poprzez błędną ich wykładnię, w szczególności art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 110 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych, poprzez nie rozróżnienie wieloletniego planu inwestycyjnego jako programu gospodarczego (aktu planowania w sferze gospodarczej) od limitów kwot wydatków na takie plany określone w budżecie (akcie planowania w sferze finansowej). Organ nadzoru błędnie stwierdza, że art. 110 ustawy o finansach publicznych jest wyłączną podstawą podejmowania uchwał o wieloletnich planach inwestycyjnych i błędnie podnosi, że programy wieloletnie mogą podejmowane być wyłącznie w drodze uchwały budżetowej. Podkreśla, że art. 110 cyt. ustawy wskazuje jedynie, w jaki sposób można powiązać plan gospodarczy w sferze inwestycyjnej z najdonioślejszym aktem planowania w sferze finansowej, czyli budżetem, oraz w jakim czasie może być to dokonane. Ponadto zarzuca błędne przyjęcie, że Uchwała Rady Miejskiej w T. jest uchwałą w sprawie wieloletniego planu inwestycyjnego pomimo wyraźnego wskazania w tytule i treści uchwały, że dotyczy ona wskazania zasad opracowania wieloletniego planu inwestycyjnego, a zatem w swoisty sposób wyznacza organowi wykonawczemu kierunki działania, do czego Rada Miejska jako organ stanowiący i kontrolowany jest upoważniony. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru Wojewoda nie znajduje podstaw do zmiany swego stanowiska i wnosi o oddalenie skargi oraz podkreśla, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że organ nadzoru kwestionował w rozstrzygnięciu kompetencje rady gminy do uchwalenia programów gospodarczych, kierunków działania organu wykonawczego oraz innych przepisów w granicach przyznanych jej szczegółowych upoważnień ustawowych. Uznając, że treść uchwały nie stanowi programu gospodarczego, o którym mowa w art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy o samorządzie gminnym, organ nadzoru zważył znaczenie innych powszechnie obowiązujących przepisów prawnych, które mogły być podstawą prawną zrealizowania celu wyrażonego w uchwale i uzasadnieniu załączonym do uchwały. Redakcja postanowień uchwały, uzasadniała stanowisko, że niedopuszczalne jest podjęcie przez radę gminy uchwały w oparciu o przepisy art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy o samorządzie gminnym w sytuacji gdy inne przepisy, a zwłaszcza art. 110 ust. 1 i 2, art. 124 ust. 1 pkt 4 ustawy o finansach publicznych przewidują szczegółowe uprawnienie dla rady gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny nie związany granicami skargi, obowiązany jest brać pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy, nie wynikające z treści skargi. Granice rozpoznania skargi zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) – Prawo o ustroju sądów administracyjnych wyznacza kryterium legalności, kontrolę administracji publicznej sprawowaną pod względem zgodności z prawem. W rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda wyraził pogląd, że w uchwale nr [...] Rady Miejskiej T. z [...] było niedopuszczalne powołanie art. 18 ust. 2 pkt 6 o samorządzie gminnym w sytuacji gdy art. 110 ust. 1 i 2, oraz art. 124 ust. 1 pkt 4 ustawy o finansach publicznych przewidują szczegółowe upoważnienia dla rady gminy. Zdaniem Sądu w pierwszym rzędzie należy rozważyć, czy organ nadzorczy był właściwym do orzekania w sprawie. Właściwość określonego organu musi wynikać wprost w przepisów prawa. Zgodnie z art. 86 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) organem nadzoru w zakresie spraw finansowych jest regionalna izba obrachunkowa. Przytoczone w rozstrzygnięciu nadzorczym przepisy art. 110 i 124 znajdują się w Dziale IV ustawy z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 1998 r. Nr 155, poz. 1014 ze zm.) oraz dotyczą budżetu jednostki samorządu terytorialnego, opracowanie i uchwalenie budżetu, a więc dotyczą spraw finansowych. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Wojewoda nie był organem właściwym do orzekania, czy uchwała podjęta przez Radę Miejską T. naruszała przepisy prawa i dlatego rozstrzygnięcie nadzorcze uchylił i zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "a" i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku. /-/S.Marciniak /-/J.Małecki /-/S.Zapalska LF