I SA/Po 1718/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sylwia Zapalska, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Małecki,, Asesor Karol Pawlicki (spr.), Protokolant Sekr. sąd. Ewa Szydłowska, po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2004r. sprawy ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. na decyzję Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu tytułu wykonawczego oddala skargę /-/K.Pawlicki /-/S.Zapalska /-/J.Małecki Postanowieniem z dnia [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego, powołując się na art. 29 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. z 1991 r. Dz. U. Nr 36, poz. 161 ze zm.), zwrócił Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. tytuł wykonawczy z dnia [...] wystawiony na zobowiązanego- K. W. Jako podstawę prawną wystawienia tytułu wierzyciel powołał art. 76 § 1 oraz art. 72 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a także § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1996 r. w sprawie wykonania ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 1997 r. Nr 1, poz. 1 ze zm.). Dokonując oceny tytułu wykonawczego pod względem dopuszczalności egzekucji, w oparciu o art. 29 w/w ustawy, organ egzekucyjny stwierdził, że w sprawie zaistniały przeszkody do wszczęcia i prawidłowego prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W myśl bowiem powołanego przepisu organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Nie jest on jedynie uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Jak więc z powyższego wynika organ egzekucyjny zobowiązany jest do badania dopuszczalności egzekucji administracyjnej dochodzonej należności. Polega to na sprawdzeniu istnienia niezbędnych przesłanek umożliwiających wszczęcie egzekucji. W granicach tego uprawnienia mieści się niewątpliwie zbadanie podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej. W toku badania podstawy prawnej skierowania tytułu wykonawczego do egzekucji oczywistym się stało, iż obowiązek nim objęty (grzywna) została nałożona przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. t. j. organ uprawniony do prowadzenia egzekucji administracyjnej, nie zaś przez organ egzekucyjny, o którym stanowią art. art. 76- 78 ustawy w związku z art. 19 (po zmianie, która weszła w życie z dniem 01 stycznia 1999 roku). Mając powyższe na uwadze, postępowanie egzekucyjne jako niedopuszczalne nie mogło być wszczęte i fakt ten powoduje zwrot tytułu wykonawczego wierzycielowi bez podejmowania działań egzekucyjnych. Zażalenie na postanowienie wniósł Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. Zdaniem Zakładu organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności wymagalności obowiązku, którego tytuł wykonawczy dotyczy. Nie może zatem badać np. wadliwości decyzji, będącej podstawą egzekucji, gdyż nie może ingerować w kwestie merytoryczne, które rozstrzygnął inny organ w ramach przysługujących mu kompetencji. Ponadto zdaniem żalącego się część kompetencji urzędów skarbowych w zakresie egzekucji należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne przekazane zostało oddziałom Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, które w ten sposób stały się organami egzekucyjnymi. Tak więc ZUS był organem egzekucyjnym uprawnionym do ukarania grzywną i do rozpoznania zarzutów zgłoszonych przez ubezpieczonego oraz do wydania w tej sprawie postanowienia. Postanowieniem z dnia [...] Dyrektor Izby Skarbowej utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że powołany przepis art. 76 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w brzmieniu obowiązującym do dnia 29 listopada 2001 r., a zatem na dzień wydania przez ZUS postanowienia o nałożeniu grzywny, jak i wystawienia tytułu wykonawczego, przewidywał sankcje wobec określonych podmiotów za niedopełnienie obowiązków powstałych w toku stosowania środka egzekucyjnego- zajęcia wynagrodzenia za pracę. Sankcją tą w rozumieniu powołanego przepisu była grzywna, którą wymierzał organ egzekucyjny. W sprawie nałożenia grzywny organ egzekucyjny wydawał postanowienie, przy czym wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny było obligatoryjne. Stosownie do treści przepisu art. 76 § 3 ustawy, grzywna nałożona, ale nie uiszczona, podlegała ściągnięciu w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Uwzględniając obowiązujące przepisy prawa, a także literaturę prawniczą, organ stwierdził, że grzywna mogła być nakładana w trybie art. 76 wyłącznie przez organ egzekucyjny i to także w tych przypadkach, gdy prawo niektórym wierzycielom przyznało uprawnienie do samodzielnego prowadzenia egzekucji z wynagrodzenia za pracę. Pogląd taki został wyrażony również w "Komentarzu do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji" Romana Hausera i Zbigniewa Leońskiego, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1995 r., str. 128- 129. Na postanowienie organu odwoławczego skargę do Ośrodka Zamiejscowego Naczelnego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. Skarżący zażądał uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego, a ponadto wniósł o nakazanie wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego przez organ egzekucyjny. W uzasadnieniu skargi Zakład podał, że w jego ocenie jako wierzyciel upoważniony do prowadzenia egzekucji administracyjnej występował jako organ egzekucyjny. Odpowiadając na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie, przytaczając argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga okazała się bezzasadna. Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483), organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W państwie demokratycznym normy prawne określają kompetencje, zadania i tryb postępowania organów władzy, wyznaczając granice ich aktywności. O ile obywatel ma swobodę działania zgodnie z zasadą, że co nie jest wyraźnie zabronione przez prawo, jest dozwolone, to organy władzy publicznej mogą działać tylko w ramach zawartego w obowiązujących przepisach prawa upoważnienia (por. Wiesław Skrzydło "Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz.", Kraków 2002 r.). Jednocześnie nie można domniemywać, że organ jest do jakiejś czynności uprawniony. Normy kompetencyjne dla organów władzy publicznej muszą być wyraźnie określone. Wymaga tego zasada demokratycznego państwa prawnego wyrażona w art. 2 Konstytucji, jak i zasada legalizmu sformułowana w przytoczonym art. 7. W niniejszej sprawie uprawnienia poszczególnych organów zostały dokładnie i jasno określone. Artykuł 76 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania przez ZUS postanowienia o nałożeniu grzywny, jak i wystawienia tytułu wykonawczego, przewidywał sankcję wobec określonych podmiotów. Sankcją tą była grzywna, którą wymierzał organ egzekucyjny. Sąd podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że grzywna mogła być nałożona wyłącznie przez organ egzekucyjny i to również w przypadkach, gdy niektórym wierzycielom przyznano uprawnienia do samodzielnego prowadzenia egzekucji. Samo przyznanie tego uprawnienia, np. w § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1996 r. w sprawie wykonania ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie zmieniło bowiem istoty działania urzędu skarbowego jako organu egzekucyjnego (art. 19 ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 29 listopada 2001 r.). Nie uczyniło też z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych organu egzekucyjnego, zaś uprawnienie oddziałów Zakładu zostało ograniczone do egzekwowania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i należności pochodnych od składek oraz nienależne pobranych świadczeń z ubezpieczenia społecznego łub innych świadczeń wypłacanych przez oddziały Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, które nie mogą być potrącone z bieżących świadczeń. Oddziały ZUS zostały przy tym upoważnione do egzekwowania w/w należności m. in. z wynagrodzenia za pracę (§ 5 powołanego rozporządzenia). W tych okolicznościach Naczelnik Urzędu Skarbowego, a następnie Dyrektor Izby Skarbowej, prawidłowo ocenili, że w świetle art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie naruszyło przepisy tej ustawy. Wymienione wyżej organy nie dopuściły się jednocześnie naruszenia powołanego wyżej przepisu, bowiem nie badały zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Przepisy wprowadzające ustawę-Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę- Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). /-/K.Pawlicki /-/S.Zapalska /-/J.Małecki