I SA/Po 176/26

Dnia 03 marca 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski (sprawozdawca) Sędzia WSA Barbara Rennert Sędzia WSA Waldemar Inerowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 03 marca 2026 roku sprawy ze skargi A. A. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 29 października 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w P. z dnia 24 sierpnia 2025 r., nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej na rzecz skarżącego kwotę 597,- zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga A. A. (zwanego dalej "zobowiązanym" lub "skarżącym") na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej (zwanego dalej "Dyrektorem IAS", "DIAS" lub "organem II instancji") z dnia 29 października 2025 r., nr [...] W postanowieniu tym utrzymano w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału [...] w P. Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwanego dalej "Dyrektorem O-ZUS" lub "organem I instancji") z dnia 24 sierpnia 2025 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego. Zaskarżone postanowienie zostało podjęte w oparciu o poniżej przedstawione okoliczności faktyczne i prawne. Wszystkie orzeczenia sądowe powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: publ. CBOSA, chyba że wyraźnie zostanie wskazane inne źródło publikacji orzeczenia. Decyzją z dnia 16 stycznia 2013 r., nr [...] (zwaną dalej "decyzją z 2013 r."), Dyrektor O-ZUS zobowiązał skarżącego do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia za okres 01.03.2012-31.12.2012 w kwocie 7.991,80 zł oraz odsetek za okres 27.03.2012-16.01.2013 w kwocie 451,72 zł. Decyzji tej nikt nie zakwestionował, w związku z czym stała się ona ostateczna. W związku z zaniechaniem zwrotu ww. świadczenia, Dyrektor O-ZUS wystosował do skarżącego upomnienie, w którym wezwano go do wykonania decyzji z 2013 r. pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Upomnienie to zostało skutecznie doręczone. Dnia 18 września 2013 r. Dyrektor O-ZUS wystawił tytuł wykonawczy nr [...] Dokument ten miał zostać doręczony w drodze fikcji doręczenia. W piśmie z dnia 23 lutego 2024 r. zobowiązany stwierdził, że jego zobowiązanie przedawniło się, a stosowane wobec niego środki egzekucyjne są zbyt uciążliwe. Ponadto nigdy nie doręczono mu żadnego dokumentu, tj. upomnienia, ani tytułu wykonawczego. Dnia 14 marca 2024 r. Dyrektor O-ZUS zawiadomił zobowiązanego o zajęciu wynagrodzenia za pracę. Zastosowano także inne środki egzekucyjne. Postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2024 r., nr [...], Dyrektor O-ZUS odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego. W wyniku rozpoznania zażalenia wniesionego przez zobowiązanego, postanowieniem z dnia 27 czerwca 2024 r., nr [...], Dyrektor Izby Administracji Skarbowej uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powodem wydania postanowienia kasatroyjnego była okoliczność tego rodzaju, że nie ma dowodów na doręczenie zobowiązanemu tytułu wykonawczego. Dyrektor O-ZUS rozpoczął poszukiwania informacji o dacie doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego. Z danych dostępnych wierzycielowi wynika, że doręczenie nastąpiło w drodze fikcji. W tym celu Dyrektor O-ZUS prowadził postępowanie administracyjne o odtworzenie akt administracyjnych. Udało się ustalić na podstawie wydruku komputerowego, że istotnie doręczenie tytułu wykonawczego nastąpiło w drodze fikcji doręczeń. Postanowieniem z dnia 2 grudnia 2024 r., nr [...], Dyrektor O-ZUS odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego, lecz i to postanowienie zostało uchylone przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej . Organ II instancji cały czas kwestionował fakt doręczenia tytułu wykonawczego zobowiązanemu. Uznał bowiem, że wydruk z komputera to za mało, aby stwierdzić skuteczność doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Dyrektor O-ZUS doręczył zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego w dniu 23 lipca 2024 r. Postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2025 r., nr [...], Dyrektor O-ZUS odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu postanowienia Dyrektor O-ZUS stwierdził, że w piśmie z dnia 23 kwietnia 2024 r. zobowiązany zawarł de iure wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego z uwagi na przedawnienie obowiązku publicznoprawnego. Podstawą wniosku miał być przepis art. 59 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 132, zwanej dalej "u.p.e.a."). W myśl art. 11 ust. 6 ustawy z dnia 9 marca 2023 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 556 z późn. zm., zwanej dalej "nowelizacją u.p.e.a."), do umorzenia postępowania egzekucyjnego oraz skutków związanych z zastosowaniem środka egzekucyjnego w przypadku umorzenia postępowania egzekucyjnego wszczętego i niezakończonego przed dniem wejścia tej nowelizacji w życie (tj. 25 marca 2024 r.), stosuje się przepisy ustawy egzekucyjnej w brzmieniu nadanym nowelizacją. Zdaniem Dyrektora O-ZUS, nie ziściła się przesłanka z art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Decyzja z 2013 r. została skutecznie doręczona dorosłemu domownikowi. Nikt jej nie zakwestionował, a zatem stała się ostateczna - wykonalna. Upomnienie zostało doręczone zobowiązanemu w drodze fikcji doręczenia w dniu 16 sierpnia 2013 r. Podobnie było z tytułem wykonawczym, ale zobowiązany podniósł, że nie otrzymał go nigdy. Dlatego też w lipcu 2024 r. wystosowano do zobowiązanego odpis tytułu wykonawczego. Zobowiązany podniósł w toku postępowania, że korespondencja z poznańskiego oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych była kierowana na nieprawidłowy adres. Organ I instancji zweryfikował to i stwierdził, że nie doszło do żadnej pomyłki. Zresztą skarżący nigdy nie przedłożył informacji o zmianie adresu zamieszkania, ani adresu do korespondencji. Dyrektor O-ZUS stwierdził także, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego nastąpiło z dniem 21 lutego 2024 r., a więc z momentem doręczenia zobowiązanemu zawiadomienia o zajęciu jego prawa majątkowego. Nie ma mowy o przedawnieniu zobowiązania, ponieważ jak stanowi art. 24 ust. 5b ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 350 z późn. zm., zwanej dalej "u.s.u.s."), termin przedawnienia ulega zawieszeniu od momentu podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności, o której strona została zawiadomiona. Za taką czynność uznano doręczenie upomnienia, co miało miejsce w 2013 r. Zobowiązany wniósł zażalenie na postanowienie organu I instancji. Zobowiązany podnosi, że doszło do przedawnienia obowiązku publicznoprawnego. Nie ma żadnego dowodu na to, że jakakolwiek korespondencja została skierowana do niego w 2013 r. Dotyczy to zarówno upomnienia, jak i tytułu wykonawczego. Postanowieniem z dnia 29 października 2025 r., nr [...], Dyrektor Izby Administracji Skarbowej utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej podniósł, że przepis art. 24 ust. 5b u.s.u.s. wskazuje, iż termin przedawnienia zobowiązania ulega zawieszeniu z momentem podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności, o której strona została zawiadomiona. Orzecznictwo nie jest w tym zakresie jednolite i trwa spór, czy tą czynnością może być upomnienie. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej stoi na stanowisku, jakie wyraża się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ale także i Sądu Najwyższego, że upomnienie jest pierwszą czynnością, o której mowa w art. 24 ust. 5b u.s.u.s. Doręczenie upomnienia nastąpiło w drodze fikcji doręczeń jeszcze w 2013 r. Dlatego też, zdaniem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej , doszło do zawieszenia terminu przedawnienia, a to oznacza, że nie ma podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego z uwagi na przedawnienie podnoszone przez zobowiązanego. Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika – adw. M. P. – wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na postanowienie organu II instancji, domagając się jej uchylenia, uchylenia postanowienia Dyrektora O-ZUS oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Podniesiono zarzut naruszenia: 1) art. 41 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a.") poprzez uznanie, że egzekwowana należność nie uległa przedawnieniu, pomimo że niezależnie od dalszych zarzutów zarówno decyzję z 2013 r., jaki i upomnienie oraz tytuł wykonawczy skierowano na adres, który nie był aktualnym adresem zamieszkania skarżącego, a zatem w ogóle brak podstaw do uznania, że organ I instancji skierował ww. pisma na adres skarżącego i wywołały skutki prawnej; 2) art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokonanie własnych ustaleń w zakresie znaczenia prawnego i mocy dowodowej komputerowego wydruku potwierdzenia odbioru, a jedynie, jak się zdaje, uznanie tego wydruku za dowód w sprawie w sposób dorozumiany; 3) art. 76 § 1 k.p.a. poprzez uznanie za dowód w sprawie komputerowy wydruk potwierdzenia odbioru odpisu tytułu wykonawczego, a tym samym uznanie, że wydruk ten stanowi zwrotne potwierdzenie odbioru w rozumieniu ww. przepisu; 4) art. 76 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że komputerowy wydruk potwierdza odbiór odpisu tytułu wykonawczego, który nie zawierał daty oraz podpisu osoby, kto odebrał korespondencję stanowi dowód w sprawie, który umożliwia uznanie, że odbiór dokonał dorosły domownik przez co ma pozwalać na ustalenie skuteczności doręczenia; 5) art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że komputerowy wydruk potwierdzenia odbioru odpisu tytułu wykonawczego, który zawierał oznaczenie pisma (diametralnie) inne niż oznaczenie tytułu wykonawczego umożliwia ustalenie, że dotyczyły tytułu wykonawczego opisanego w zaskarżonej decyzji; 6) art. 41 § 1 k.p.a. poprzez wywiedzenie niekorzystnych skutków prawnych dla skarżącego z faktu niepoinformowania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych o zmianie adresu, mimo że w czasie zmiany miejsca zamieszkania nie trwało żadne postępowanie administracyjne z udziałem skarżącego, zwłaszcza postępowania w ramach którego wydano decyzję z 2013 r., a tym samym faktyczne uznanie, że podanie Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych danych adresowych ma skutek prawny w postaci uznania za skutecznie doręczone pism kierowanych pod ten adres także w toku postepowań, które nie były wszczęte przed datą podania tego adresu; 7) art. 24 ust. 5b u.s.u.s. przez uznanie, że inna czynność, niż czynności stricte zmierzające do wyegzekwowania zobowiązania, np. zajęcie rachunku bankowego, mogą być uznane za pierwszą czynność zmierzającą do wyegzekwowania należności w rozumieniu tego przepisu, gdyż inne czynności, w szczególności kierowanie upomnienie czy decyzji nie mają charakteru egzekucyjnego, czego możliwie najlepszy dowód stanowi brak w nich informacji, o tym, że są podejmowane w oparciu o ustawę o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – upomnienie jest czynnością przed egzekucyjną; 8) art. 15 § 1 u.p.e.a. w związku z art. 24 ust. 5b u.s.u.s. poprzez uznanie, że upomnienie należy uznać za pierwszą czynność zmierzającą do wyegzekwowania należności, a to w oparciu o uznanie, że upomnienie stanowi czynność konieczną do wszczęcia egzekucji, co jest bezpodstawne skoro: a) istnieją liczne czynności, włącznie z np. sporządzaniem tytułu wykonawczego, które stanowią czynność bez których egzekucja nie może być wszczęta, zatem doręczenie upomnienia należy jedynie oceniać jako dopiero tworzenie podstaw do zamiaru prowadzenia egzekucji, b) uznanie takie jest wręcz wewnętrznie sprzeczne, gdyż za pierwszą czynność z art. 24 ust. 5b u.s.u.s. wprost uznaje się czynność, która poprzedza postępowanie egzekucyjne. W uzasadnieniu skargi zakwestionowano to, czy decyzja z 2013 r. została w ogóle doręczona. Organ I instancji skierował ją na błędny adres – ul. [...] w P.. Tak samo miało być z upomnieniem. Dalej skarżący kwestionuje pogląd orzecznictwa przywołany przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej . W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o jej oddalenie. Organ II instancji stwierdził, że korespondencja była kierowana na jedyny znany Dyrektorowi O-ZUS adres skarżącego. Za każdym razem korespondencja była odbierana albo przez domownika albo w drodze fikcji. Nigdy doręczyciel nie odnotował błędnego adresu. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej uznał, że upomnienie jest pierwszą czynnością, o której mowa w art. 24 ust. 5b u.s.u.s. i, że doszło do zawieszenia biegu terminu przedawnienia. Wszystkie czynności organu egzekucyjnego pozostają więc w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty okazały się zasadne. Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), gdyż przedmiotem skargi jest postanowienie, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Innymi słowy, Sąd z urzędu powinien wziąć pod uwagę wszelkie okoliczności, które mają wpływ na ocenę trafności kontrolowanego rozstrzygnięcia, nawet jeśli nie zostały one podniesione przez stronę skarżącą. W pierwszej kolejności należy odnieść się do stanu prawnego, jaki był wiążący dla organów egzekucyjnych w niniejszej sprawie. Jak trafnie zauważono, doszło do nowelizacji ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ta okoliczność jest istotna, ponieważ powołana nowelizacja odnosi się m.in. do zagadnienia umorzenia postępowania egzekucyjnego, a to przecież jest przedmiotem niniejszej sprawy. Jak stanowi art. 11 ust. 6 nowelizacji u.p.e.a.: "Do umorzenia postępowania egzekucyjnego oraz skutków związanych z zastosowaniem środka egzekucyjnego w przypadku umorzenia postępowania egzekucyjnego w postępowaniu egzekucyjnym wszczętym i niezakończonym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą". Ustawodawca zmodyfikował przepis art. 59 § 1 u.p.e.a. w drodze art. 1 pkt 24 nowelizacji u.p.e.a. poprzez dodanie nowych jednostek redakcyjnych, tj. § 1a, § 4a, a także nadanie nowego brzmienia § 6 tego przepisu. Nie doszło do jakiejkolwiek zmiany w art. 59 § 1 u.p.e.a., dlatego przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego pozostają niezmienione. Obowiązują one nadal od czasu nadania im brzmienia ustawą z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 2070 z późn. zm.). Przepis art. 11 ust. 6 nowelizacji u.p.e.a. wskazuje jednak, że zasada "działania nowego prawa" wymaga uwzględnienia brzmienia art. 59 § 1a pkt 1 u.p.e.a., w myśl którego postępowanie egzekucyjne umarza się w całości albo w części na wniosek wierzyciela albo z urzędu, jeżeli organ egzekucyjny jest jednocześnie wierzycielem, a jednocześnie wystąpią okoliczności z art. 33 § 2 pkt 1-5 u.p.e.a. Zgodnie z obowiązującym od 2020 r. przepisem art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a., podstawą zarzutów w egzekucji administracyjnej może być nieistnienie obowiązku (z uwagi np. na przedawnienie – wyrok NSA z dnia 5 marca 2025 r., sygn. akt III FSK 1528/23), ale także teraz ten zarzut może stanowić przesłankę w postępowaniu z wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Przez niedopuszczalność egzekucji administracyjnej można teraz także rozumieć nieistnienie obowiązku z uwagi na jego przedawnienie (art. 59 § 1 pkt 1 i art. 33 § 2 pkt 1 w związku z art. 59 § 1a u.p.e.a. oraz art. 11 ust. 6 nowelizacji u.p.e.a.). Skarżący w korespondencji z Dyrektorem O-ZUS podniósł okoliczność przedawnienia jego zobowiązania wynikającego z decyzji z 2013 r. Organ ten potraktował to jako wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego z art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a. i uczynił to zasadnie. W powołanym przepisie mowa jest o obowiązku umorzenia postępowania egzekucyjnego z uwagi na niedopuszczalność egzekucji administracyjnej, w tym ze względu na zobowiązanego. O niedopuszczalności egzekucji administracyjnej może być mowa z przyczyn podmiotowych (z uwagi na wyrażenie "w tym ze względu na zobowiązanego") jak i przedmiotowych. O ile względy podmiotowe nie są istotne w niniejszej sprawie, o tyle należy odnieść się do istoty względów przedmiotowych. Jak podnosi się w doktrynie "niedopuszczalność o charakterze przedmiotowym zachodzi wówczas, gdy dotyczy zarówno podstaw, jak i przedmiotu egzekucji. Na przykład niedopuszczalna będzie egzekucja obowiązku, który nie podlega egzekucji administracyjnej lub wynika z nieostatecznej lub nieistniejącej w obrocie prawnym decyzji administracyjnej." (T. Jędrzejewski, Komentarz do art. 59 [w:] Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2024, nb. 4). Nie będzie podlegać egzekucji administracyjnej obowiązek publicznoprawny, który uległ przedawnieniu, bowiem obowiązek ten nie może już zostać wyegzekwowany przez organ administracji publicznej. Rozważania przedstawione w tym, jak i w poprzednim akapicie wskazują na to, że wolą ustawodawcy, pod warunkiem tożsamości podmiotowej wierzyciela i organu egzekucyjnego, jest, aby w sprawie o umorzenie postępowania egzekucyjnego uwzględniać okoliczności, jakie co do zasady mogą być podnoszone w zarzutach wobec egzekucji administracyjnej. Kwestia przedawnienia obowiązku publicznoprawnego w niniejszej sprawie jest wywodzona z art. 84 ust. 7 u.s.u.s. Przedawnienie należności organu rentowego następuje po upływie 10 lat od dnia uprawomocnienia się decyzji ustalającej należność. Trzeba jednak dodać, że w tej sprawie znajdują zastosowanie przepisy o postępowaniu cywilnym w zakresie, w jakim należy obliczyć moment rozpoczęcia się biegu terminu przedawnienia. Czas na wniesienie odwołania od decyzji wydanej przez organy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wynosi miesiąc. Ponadto, jak wskazuje powołany przepis, zastosowanie znajduje m.in. art. 24 ust. 5b u.s.u.s. Bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od pierwszego dnia miesiąca, w którym nastąpiło podjęcie pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności, o której dłużnik został zawiadomiony. W niejednolitym orzecznictwie sądowym przeważa pogląd, że doręczenie upomnienia nie jest czynnością, o której mowa w art. 24 ust. 5b u.s.u.s. Sąd w składzie orzekającym podziela ten pogląd. Do tego przyjdzie jednak jeszcze powrócić. W myśl art. 84 ust. 7 u.s.u.s., należność organu ubezpieczeniowego przedawnia się po upływie 10 lat, licząc od dnia uprawomocnienia się decyzji. W niniejszej sprawie, decyzja z 2013 r. została doręczona domownikowi skarżącego w dniu 24 stycznia 2013 r. Zgodnie z art. 4779 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1568 z późn. zm.), którego brzmienie od 2013 r. w zasadniczej części jest niezmienione, odwołanie od decyzji organu rentowego (tu: Dyrektora O-ZUS) wnosi się na piśmie do tego organu w terminie miesiąca od dnia doręczenia decyzji. Ponieważ skarżący nigdy nie zakwestionował decyzji z 2013 r., to uprawomocniła się ona z dniem 25 lutego 2013 r. Od tego dnia rozpoczął swój bieg 10-letni termin przedawnienia. Niezależnie póki co od oceny przepisu art. 24 ust. 5b u.s.u.s., przedawnienie roszczenia Dyrektora O-ZUS nastąpiłoby z dniem 26 lutego 2023 r. Sąd w składzie orzekającym nie może uznać, że doręczenie upomnienia skarżącemu w dniu 16 sierpnia 2013 r. doprowadziło do zawieszenia biegu terminu przedawnienia. Sąd ma świadomość, że to zagadnienie jest sporne w orzecznictwie, jednakże Sąd przyjmuje stanowisko tego nurtu, który reprezentuje większość orzeczeń (zob. np. wyrok NSA z dnia 19 kutego 2025 r., sygn. akt I GSK 1502/21). Stanowisko, jakie dominuje w orzecznictwie ma swoje solidne umocowanie w doktrynie. Przepis art. 15 § 1 u.p.e.a. stanowi: "Egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego oraz inne dane niezbędne do prawidłowego wykonania obowiązku przez zobowiązanego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia". Upomnienie jest dokumentem wysyłanym jeszcze przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, a nawet przed wszczęciem egzekucji administracyjnej, co zresztą wynika z literalnego brzmienia zacytowanego wyżej przepisu. Doręczenie upomnienia jest zatem warunkiem sine qua non dla możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Doręczenie nie jest jednak czynnością zmierzającą do wyegzekwowania należności organu rentowego. Nie jest to środek egzekucyjny, bowiem środki zostały enumeratywnie określone przez ustawodawcę w art. 1a pkt 12 u.p.e.a. Doręczenie upomnienia nie jest też czynnością egzekucyjną (art. 1a pkt 2 u.p.e.a.), bowiem takową jest wszelka czynność podejmowana przez organ egzekucyjny zmierzająca do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Doręczenie upomnienia jest sprawą wierzyciela – Dyrektora O-ZUS. Natomiast czynności egzekucyjne podejmuje organ egzekucyjny – również Dyrektor O-ZUS. Upomnienie jest pismem wysyłanym w relacji wierzyciel-zobowiązany. Jest ono obecne w tle grożącego zawiązaniem administracyjnoprawnego stosunku egzekucyjnego, jednakże cały czas ma ono na celu możliwość dobrowolnego wykonania obowiązku publicznoprawnego. W świetle poglądów nauki prawa administracyjnego, upomnienie jest czynnością materialno-techniczną, ponieważ nie jest ono skierowane na wywołanie skutków prawnych i nie stanowi czynności w postępowaniu egzekucyjnym, ani w egzekucji administracyjnej. Przepis art. 15 § 1 u.p.e.a. jasno wskazuje, że upomnienie poprzedza egzekucję administracyjną. "(...) cel upomnienia różni się od celu postępowania egzekucyjnego, które zmierza już bezpośrednio do przymusowego wyegzekwowania świadczenia, nie zaś do skłonienia zobowiązanego do dobrowolnego wykonania obowiązku. W tym miejscu godzi się zauważyć, że zasada upominania stanowi w istocie przedłużenie zasady przekonywania, obowiązującej w postępowaniach typu administracyjnego (art. 11 kodeksu postępowania administracyjnego, art. 124 ordynacji podatkowej), której realizacja polega na nakłonieniu zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku przy możliwie najmniejszych dla niego uciążliwościach. W tej perspektywie należy zgodzić się z poglądem wyrażonym przez WSA w Poznaniu w wyroku z 6.05.2010 r., że za osobistym i odmiennym, od czynności w toku postępowania egzekucyjnego, charakterem prawnym upomnienia przemawiają także względy ochrony praw i interesów zobowiązanego w tym stadium realizacji obowiązków publicznoprawnych przed ich przymusowym wykonaniem. W tym też wyraża się rola gwarancyjna upomnienia." (P. Ostojski, Instytucja upomnienia w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, "Samorząd Terytorialny" 2011, nr 10). Nie da się zatem zakwalifikować upomnienia do kategorii czynności podejmowanych w postępowaniu egzekucyjnym. Jest to czynność podejmowana w szeroko rozumianej procedurze pojmowanej formalnie, ale nie wywołuje ona żadnego skutku prawnego. Upomnienie jest czynnością materialno-techniczną, znaną we wszystkich regulacjach poprzedzających ustawę o postępowaniu egzekucyjnym w administracji: 1) w art. 112 pkt 1 rozporządzenia Prezydenta R. P. z dnia 19 stycznia 1928 r. o organizacji i zakresie działania władz administracji ogólnej (Dz. U. z 1928 r. Nr 11, poz. 86) prawodawca wskazywał, że dla umożliwienia przeprowadzenia zarządzeń, władze administracyjne stosują następujący tryb postępowania: władza wzywa w drodze pisemnej z zagrożeniem zastosowania przymusu do wykonania zarządzenia w określonym przez nią terminie, a jeśli zwłoka grozi niebezpieczeństwem – do bezzwłocznego wykonania; 2) w art. 16 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta R. P. z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu przymusowem w administracji (Dz. U. z 1928 r. Nr 36, poz. 342), zastosowanie środków przymusowych przewidzianych w tym rozporządzeniu będzie zawsze poprzedzone zagrożeniem, w którym należy wymienić termin, po upływie którego przymus będzie zastosowany, oraz wskazać środek przymusowy; 3) w § 16 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 1932 r. o postępowaniu egzekucyjnym władz skarbowych (Dz. U. z 1932 r. Nr 62, poz. 580) pierwszą czynnością jest pisemne upomnienie zobowiązanego z zagrożeniem wdrożenia dalszych kroków egzekucyjnych po bezskutecznym upływie czternastu dni od doręczenia upomnienia; 4) art. 26 ust. 1 dekretu z dnia 28 stycznia 1947 r. o egzekucji administracyjnej świadczeń pieniężnych (Dz. U. z 1947 r. Nr 21, poz. 84) stanowił, że przed skierowaniem do urzędu skarbowego wniosku o wszczęcie egzekucji wierzyciel powinien wysłać dłużnikowi pismem upomnienie z zagrożeniem wdrożenia kroków egzekucyjnych, jeżeli w terminie tygodnia od doręczenia upomnienia nie wpłaci wierzycielowi poszukiwanej należności. Wszystkie ww. dawne akty normatywne określały upomnienie w zasadzie jako przypomnienie o obowiązku do spełnienia obowiązku ukształtowanego z mocy prawa albo aktu administracyjnego oraz zagrożenie zastosowania środków egzekucyjnych. Ma więc ono charakter wyłącznie informacyjny i nie przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego (por. W. Piątek A. Skoczylas, Nowe ujęcie zasady zagrożenia w świetle nowelizacji ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2015, nr 1, s. 91-92). Zagrożenie wynikające z upomnienia nie może być traktowane, jako czynność, która w myśl art. 24 ust. 5b u.s.u.s. ma zmierzać do wyegzekwowania należności. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem słowa "zmierzać", należy je rozpatrywać jako: "podążanie w jakimś kierunku, ku czemuś, podążać w kierunku zmiany, dążyć do czegoś" (E. Sobol, Popularny słownik języka polskiego PWN, Warszawa 2003, s. 1276), a także: "poruszanie się w jakimś kierunku; staranie się osiągnąć jakiś cel; mówić, chcieć coś uzasadnić, dążyć do jakiegoś wniosku; rozwijanie się w taki sposób, by osiągnąć jakiś stan" (Słownik języka polskiego PWN - [...]). Upomnienie, co warto jeszcze raz podkreślić, nie zmierza do zastosowania żadnego środka egzekucyjnego, nawet jeśli zobowiązany zostaje o tym zawiadomiony, nawet jeśli po nim następuje wszczęcie egzekucji administracyjnej. Upomnienie jest traktowane jako czynność, która nie rodzi żadnego prawa, ani żadnego obowiązku (uchwała NSA z dnia 1 czerwca 1998 r., sygn. akt OPS 2/98). Ma ono charakter informacyjny ze strony wierzyciela. Stanowi tzw. miękką windykację w celu dobrowolnego wykonania zobowiązania i uniknięcia przymusu państwowego (P. Janicki, Działania informacyjne i wystawianie upomnień jako elementy miękkiej windykacji poprzedzającej postępowanie egzekucyjne, "Przegląd Podatków Lokalnych i Finansów Samorządowych" 2022, nr 9). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że decyzja z 2013 r. została skutecznie doręczona skarżącemu za pośrednictwem jego domownika. Nie można dać wiary skarżącemu co do zarzutów, w jakich kwestionuje skuteczność doręczenia decyzji z 2013 r. Za każdym razem korespondencja była odbierana przez domownika skarżącego albo przez niego osobiście. Nigdy nie podnoszono zarzutu nieskuteczności doręczeń, ani nawet nie sygnalizowano, że skarżący nie otrzymał pism. Co więcej, żaden doręczyciel nigdy nie odnotował błędnego adresu, ani żadnej okoliczności, która czyniłaby doręczenie nieskutecznym. Zatem te zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. Bezsporną okolicznością w niniejszej sprawie jest to, że upomnienie zostało skutecznie doręczone skarżącemu. Ten fakt miał miejsce w dniu 16 sierpnia 2013 r. (k. [...]-[...] akt administracyjnych). W tym czasie biegł już 10-letni termin przedawnienia obowiązku nałożonego na skarżącego, który, dla przypomnienia, rozpoczął się z momentem uprawomocnienia decyzji z 2013 r. – 25 lutego 2013 r. Upomnienie, jak wyjaśniono powyżej, nie stanowiło i nie stanowi czynności, o której mowa w art. 24 ust. 5b u.s.u.s. Ponadto należy zaznaczyć, że w 2013 r. przepis art. 26 u.p.e.a. miał inne brzmienie niż obecnie. Sąd w składzie orzekającym nie bez powodu odwołuje się do brzmienia art. 26 u.p.e.a. z 2013 r., kiedy zdaniem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej doszło do wszczęcia egzekucji administracyjnej. Według ówczesnego brzmienia: "Organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru [§ 1 – przyp. Sądu]. Jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego [§ 4 – przyp. Sądu]. Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą: 1) doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub 2) doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego [§ 5 – przyp. Sądu]". Jak ustalono w toku postępowania, tytuł wykonawczy nie został doręczony, bowiem nie ma na to dowodu. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej zasadnie kwestionował to, że opieranie się na samym wydruku z komputera potwierdzenia o doręczeniu tytułu wykonawczego nie może stanowić dowodu na rzeczywiste i co więcej, skuteczne doręczenie tego jakże istotnego dokumentu. To sprawiło, że organ I instancji doręczył skarżącemu odpis tytułu wykonawczego, a miało to miejsce w dniu 23 lipca 2024 r. (k. [...] akt administracyjnych). Skoro według przepisu art. 26 § 4 i 5 u.p.e.a. w brzmieniu z 2013 r., wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z momentem doręczenia zobowiązanemu (tu: skarżącemu) odpisu tytułu wykonawczego, a w niniejszej sprawie doręczenie tego odpisu w 2013 r. jest wątpliwe, lub doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, to należy stwierdzić, że egzekucja administracyjna nie została wszczęta w 2013 r. Na podstawie akt sprawy, w oparciu o jakie Sąd orzeka (art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a.), wszczęcie egzekucji administracyjnej nastąpiło w dniu 21 lutego 2024 r., kiedy skarżący odebrał zawiadomienie o zajęciu jego wierzytelności. Jednocześnie należy przypomnieć, że z upływem 25 lutego 2023 r. nastąpiło przedawnienie należności organu rentowego. Nie ma zatem wątpliwości, że w niniejszej sprawie doszło do przedawnienia, a upomnienie z art. 15 § 1 u.p.e.a. nie stanowiło i nie stanowi czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności, która to czynność w rozumieniu art. 24 ust. 5b u.s.u.s. prowadziłaby do zawieszenia biegu terminu przedawnienia. Wobec tego przedawnienie obowiązku publicznoprawnego stanowi przesłankę obligatoryjną do umorzenia postępowania egzekucyjnego (wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 października 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 710/19). Niektóre zarzuty skargi okazały się niezasadne, ale nie zmienia to ostatecznego wyniku niniejszej sprawy. Niezasadne były zarzuty odnoszące się do przepisu art. 41 k.p.a. Podważanie skuteczności doręczania korespondencji na adresy, jakimi posługiwał się skarżący po tak długim czasie nie może odnieść zamierzonego efektu. To jednak było przedmiotem ww. rozważań. Podsumowując, upomnienie zostało skutecznie doręczone; odpis tytułu wykonawczego być może został doręczony w 2013 r., ale na podstawie art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a. Sąd nie może przyjąć, że było tak, jak twierdzi Dyrektor Izby Administracji Skarbowej . Zasadnie kwestionowano to, że wydruk z komputera nie może być dowodem, jaki bez wątpliwości pozwala na przyjęcie skutku doręczenia tytułu wykonawczego w 2013 r. Doręczenie tego odpisu w 2024 r. pozwala natomiast na stwierdzenie, że wszczęcie egzekucji administracyjnej nastąpiło do upływie terminu przedawnienia, bowiem upomnienie nie było i nie jest czynnością zawieszającą bieg terminu przedawnienia, o czym mowa w art. 24 ust. 5b u.s.u.s. Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zasadności zarzutów w zakresie, w jakim pozwala to na konstatację, iż zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie odpowiadają prawu. Organy te dopuściły się bowiem naruszenia przepisu art. 24 ust. 5b u.s.u.s., a przez to art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej oraz postanowienie Dyrektora O-ZUS (pkt I sentencji wyroku). O zwrocie kosztów postępowania sądowego w kwocie 597 zł orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.) [pkt II sentencji wyroku]. Ponownie rozpoznając sprawę Dyrektor O-ZUS będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim organ I instancji uzna, że upomnienie nie jest czynnością zmierzającą do wyegzekwowania należności, o której został zawiadomiony skarżący, a w związku z tym wszczęcie egzekucji administracyjnej w dniu 23 lipca 2024 r. nastąpiło do upływie terminu przedawnienia.